Los planes de emergencia suelen tratar el sistema de comunicaciones como el instrumento que se usa para gestionar el desastre, lo cual funciona hasta que el desastre cae encima del instrumento mismo. El huracán Katrina es el caso de referencia estadounidense para esa condición, con centrales telefónicas inundadas, generadores que quedaron sumergidos o sin combustible porque ningún camión podía llegar hasta ellos, centros de despacho abandonados por personal cuyas propias casas habían desaparecido, y ayuda mutua que llegó con radios incapaces de comunicarse con las agencias que ya estaban trabajando. El registro posterior al hecho es inusualmente extenso, y la mayor parte de la doctrina de comunicaciones que una agencia usa hoy se remonta a ese episodio.

Lo que contaron los informes publicados en agosto y septiembre de 2005

Katrina tocó tierra en el sureste de Luisiana en la mañana del 29 de agosto de 2005, cruzó hacia Misisipi, y empujó una marejada de tormenta contra la costa de Misisipi que destruyó edificios y la infraestructura que contenían de forma directa. El daño a las comunicaciones llegó después por etapas y no de una sola vez, porque el viento y la marejada arrasaron primero un conjunto de instalaciones, luego las fallas de diques y muros de contención inundaron gran parte de las parroquias de Orleans y St. Bernard durante los días siguientes, la interrupción regional del servicio eléctrico superó la duración de las baterías y después la del combustible, y la pérdida de acceso vial sumada a los perímetros de seguridad mantuvo alejadas a las cuadrillas de reparación y reabastecimiento de sitios que, por lo demás, eran reparables.

Las cifras de interrupción más citadas provienen de la FCC. En su testimonio ante el Congreso en septiembre de 2005 y en el expediente del Panel Independiente de la Comisión para Revisar el Impacto del Huracán Katrina en las Redes de Comunicaciones (Independent Panel Reviewing the Impact of Hurricane Katrina on Communications Networks), que entregó su informe en junio de 2006, la Comisión reportó que más de tres millones de líneas telefónicas de clientes quedaron fuera de servicio en Luisiana, Misisipi y Alabama, que 38 puntos de respuesta de seguridad pública (Public Safety Answering Points, PSAP) dejaron de funcionar, y que más de mil sitios celulares quedaron fuera de servicio. Esas cifras se armaron a partir de reportes de operadores recopilados de manera improvisada, porque el Sistema de Reporte de Información de Desastres (Disaster Information Reporting System, DIRS) que los operadores usan hoy durante eventos declarados todavía no existía y fue una de las cosas que se crearon después.

Las cifras humanas y económicas están en disputa, y así deben presentarse. El informe de ciclón tropical del Centro Nacional de Huracanes sobre Katrina sitúa el saldo en aproximadamente 1.833 muertes directas e indirectas en los estados afectados. El departamento estatal de salud de Luisiana publicó un conteo separado de víctimas recuperadas en ese estado, varios cientos por debajo de esa cifra, y revisiones académicas posteriores han argumentado que el total real es más alto una vez que se incluyen las muertes relacionadas con el desplazamiento. Esos números no coinciden porque cuentan poblaciones distintas en períodos distintos, y este texto no pretende conciliarlos. En cuanto a daños, el Centro Nacional de Información Ambiental (National Centers for Environmental Information) de la NOAA sitúa a Katrina en aproximadamente 125.000 millones de dólares de 2005, cifra que resulta sustancialmente mayor al ajustarla por inflación.

Generadores bajo el agua, y combustible que no pudo llegar

La causa dominante de la interrupción sostenida fue la pérdida de energía comercial seguida de la incapacidad de mantener funcionando la energía de respaldo, junto con la inundación de centrales telefónicas (wire centers), según el expediente del panel de Katrina de la FCC y los reportes de los operadores que lo sustentan, y no las antenas arrancadas de las torres. Varias centrales de compañías telefónicas en el área de Nueva Orleans se inundaron, y en una ciudad donde buena parte del terreno está por debajo del nivel del mar, el motor, el tanque diario y el interruptor de transferencia suelen estar al nivel del suelo o por debajo, lo que significa que una instalación puede estar estructuralmente intacta y eléctricamente muerta porque la parte que genera la energía quedó sumergida.

Un generador funciona mientras dure el combustible del tanque, y después de eso su autonomía depende de lo que entregue la cadena de reabastecimiento. El reabastecimiento falló en varios lugares durante la primera semana por razones que nada tenían que ver con la maquinaria, porque las carreteras que atravesaban las parroquias inundadas eran intransitables y los proveedores con asignación limitada atendían llamadas de clientes con contratos mayores. Camiones de combustible que sí lograron cargar fueron, en algunos casos, rechazados en perímetros policiales, y las recomendaciones del panel incluyeron mecanismos de acreditación para que las cuadrillas de reparación y reabastecimiento de telecomunicaciones pudieran atravesar los puestos de control, lo cual indica que el control de acceso ejercido por agencias que cumplían correctamente su función fue en sí mismo parte de la interrupción.

La respuesta regulatoria no sobrevivió. En 2007 la FCC adoptó una norma de energía de respaldo dentro del expediente Katrina, descrita comúnmente como el requisito de ocho horas de energía de respaldo de emergencia en sitios celulares y veinticuatro horas en centrales. La industria la impugnó, la recolección de información asociada no pasó la revisión federal, y el requisito nunca entró en vigor antes de que la Comisión lo retirara. Cualquiera que hoy planifique en torno a la energía de respaldo de los operadores debe confirmar el estado actual de cualquier obligación directamente con la FCC en lugar de asumir que existe un estándar, porque durante la mayor parte de las dos décadas posteriores a Katrina la respuesta ha sido que los operadores diseñan su energía de respaldo según su propio criterio comercial.

Torres, enlaces de transporte, y qué parte falló realmente

Hubo pérdida estructural real en la costa de Misisipi, donde la marejada se llevó edificios junto con los refugios de equipos, y a lo largo de las parroquias costeras de Luisiana donde el viento arrancó antenas y líneas. Sin embargo, en el conjunto más amplio del área afectada, las fallas que dejaron fuera de servicio a los sistemas fueron la energía y el transporte de la señal. Un sitio celular con antena y radio funcionando queda fuera de servicio si la fibra o el cobre que llevan su tráfico pasan por una central que se inundó, y un subsistema de simulcast queda fuera de servicio si los circuitos arrendados o los enlaces de microondas que conectan sus sitios con el sitio principal desaparecen, sin importar qué tan buena sea el acero de la torre.

Esa distinción importa para cómo una agencia gasta su dinero. La torre es el activo visible y el que menos probablemente falla, mientras que las dependencias que en realidad transportan el tráfico suelen estar arrendadas a un tercero y con frecuencia faltan en la propia documentación de la agencia. He revisado sistemas donde el diagrama del sitio se detenía en el punto de demarcación, lo que significaba que nadie en la agencia podía decir si dos rutas supuestamente redundantes desde dos sitios viajaban en el mismo haz de fibra que salía del mismo edificio. Esa pregunta tiene respuesta, y el operador suele entregar un registro de trazado de circuito si el administrador de radio lo solicita por escrito.

La ubicación del sitio maestro (master site) y de las consolas merece el mismo escrutinio. Si el controlador del sitio maestro o principal de un sistema troncalizado (trunked system), la electrónica de las consolas y el grabador de registros están todos en un mismo edificio, la cota de inundación, el techo y el generador de ese edificio se convierten en el único punto de falla de todo el sistema, sin importar cuántos sitios de radiofrecuencia se tengan. Katrina volvió eso concreto en un entorno costero, y la misma geometría aplica a un pueblo ribereño, a la trayectoria de un tornado, o a un centro de comunicaciones de un solo piso con un patio de transformadores al lado.

Centros de despacho evacuados, y una continuidad que existía solo en papel

Los treinta y ocho centros 911 fuera de servicio en tres estados, la cifra que reportó la FCC, agrupan varios mecanismos distintos. Algunos PSAP se inundaron o fueron destruidos directamente, y otros fueron evacuados porque el edificio quedó inhabitable o el personal tuvo que salir. Un centro seco, con energía y con personal completo, podía seguir sin recibir nada, porque el enrutador selectivo o la central tándem que le entrega las llamadas 911 fue la instalación que se inundó, y una llamada no puede llegar a una consola a través de una central que está bajo agua salada. Los telecomunicadores descubrieron en tiempo real que una consola funcional no garantiza que la red siga entregándole llamadas.

El lado del personal está documentado en ambas revisiones del Congreso, y es la parte que las agencias omiten en su planificación de continuidad. Telecomunicadores y técnicos de radio vivían en las parroquias y condados afectados, perdieron sus casas, evacuaron a sus familias y, en muchos casos, no pudieron regresar por carreteras cerradas aun cuando el centro los necesitaba. Un rol de relevo construido sobre el supuesto de que el personal fuera de turno está disponible y puede desplazarse funciona para un incendio estructural y no para un evento regional, y la versión honesta de ese plan nombra a personas que viven fuera de la zona de riesgo o proviene de un acuerdo de ayuda mutua con un centro que sí está fuera de ella.

El lado de la gestión de emergencias no salió mejor librado. El informe del comité selecto de la Cámara de Representantes, publicado en febrero de 2006 bajo el título “A Failure of Initiative”, y el informe del Comité de Seguridad Nacional y Asuntos Gubernamentales del Senado, “Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared”, publicado en mayo de 2006, documentan ambos el colapso de las comunicaciones en el centro de operaciones de emergencia de Nueva Orleans y la dependencia de los funcionarios en un pequeño número de teléfonos satelitales y, en tramos, en personas que llevaban mensajes a mano. Esos dos informes y el informe del panel de la FCC constituyen el registro publicado principal sobre este punto, y vale la pena leerlos en su versión original y no a través de resúmenes, incluido este.

La falla de interoperabilidad que se sumó a la interrupción

El problema de interoperabilidad fue distinto del problema de infraestructura y lo empeoró. Los socorristas llegaron de todo el país con radios que cubrían VHF banda baja, VHF banda alta, UHF y 800 MHz, operando sistemas convencionales y troncalizados de varios fabricantes, con la programación de flota hecha por sus agencias de origen para sus propias jurisdicciones. Donde sobrevivieron repetidores locales, las unidades que llegaban con frecuencia no podían usarlos, y donde existían canales nacionales de interoperabilidad en algunas radios, estaban programados de forma inconsistente o no estaban programados en absoluto, que es como un canal de ayuda mutua legalmente disponible para todos termina sin transportar nada.

Una frecuencia compartida por sí sola resuelve muy poco, porque hablar requiere una asignación, un plan escrito y alguien con la autoridad para hacer que esa asignación se respete. Los informes describen un incidente donde nadie cumplía esa función a gran escala en los primeros días, lo que significó que las cuadrillas que llegaban no tenían un ICS-205 vigente para consultar ni una reserva de radios preprogramadas de la cual echar mano, sin que nadie actuara como autoridad técnica única para conciliar lo que cada agencia había traído. El cifrado agrava el problema, porque una clave que solo reside en la instalación de gestión de claves de la agencia de origen vuelve inútil una radio perfectamente compatible en un grupo de conversación (talkgroup) que otro controla.

Dos soluciones improvisadas de esa época vale la pena recordar. Los mensajes de texto con frecuencia funcionaron cuando las llamadas de voz celulares fallaban, porque un mensaje corto es pequeño y la red lo almacena y reenvía en lugar de requerir que ambos extremos mantengan un circuito al mismo tiempo, y ese comportamiento sigue siendo cierto en las redes modernas durante la congestión. Se enviaron teléfonos satelitales en cantidad, y las revisiones posteriores a Katrina describen las limitaciones prácticas que aparecieron, incluidos equipos entregados a usuarios que nunca habían recibido capacitación en su uso y un problema de carga que nadie había previsto, además del simple requisito físico de una vista despejada del cielo desde algún lugar que no fuera el centro de un edificio. Un teléfono satelital que ha permanecido en un estuche sellado en un clóset desde el último ciclo de subvenciones es una capacidad no probada, y el remedio es una llamada mensual realizada desde fuera del edificio por una persona designada que registre el resultado.

Lo que recomendaron los informes y lo que se volvió doctrina

La respuesta institucional fue rápida. El Congreso aprobó la Ley de Reforma de la Gestión de Emergencias Post-Katrina de 2006 (Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006), que junto con el título de comunicaciones de emergencia que la acompañaba creó una Oficina de Comunicaciones de Emergencia (Office of Emergency Communications) dentro del Departamento de Seguridad Nacional y exigió un Plan Nacional de Comunicaciones de Emergencia (National Emergency Communications Plan, NECP). El primer NECP se publicó en 2008, las funciones de esa oficina residen hoy dentro de la Agencia de Seguridad de Ciberseguridad e Infraestructura (Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, CISA), y el plan se ha revisado más de una vez, así que verifique la edición vigente en CISA en lugar de trabajar con una copia antigua. Ese mismo período trajo el Plan Estatal de Interoperabilidad de Comunicaciones (Statewide Communication Interoperability Plan, SCIP) y el Coordinador Estatal de Interoperabilidad (Statewide Interoperability Coordinator, SWIC) a la práctica general, razón por la cual su estado tiene hoy un SWIC y un SCIP.

En el plano operativo, el producto duradero fue la Unidad de Comunicaciones tipificada dentro del Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS). Los cargos que hoy dota un incidente grande, es decir el Jefe de la Unidad de Comunicaciones (Communications Unit Leader, COML), el Técnico de Comunicaciones (Communications Technician, COMT), el Gerente del Centro de Comunicaciones del Incidente (Incident Communications Center Manager, INCM) y el Operador de Radio (Radio Operator, RADO), junto con la capacitación All-Hazards Type III COML para todo peligro que construyó el personal federal de comunicaciones de emergencia y que los estados imparten, existen en su forma actual porque Katrina demostró lo que ocurre cuando nadie es dueño de las comunicaciones del incidente. La Guía de Campo de Operaciones de Interoperabilidad Nacional (National Interoperability Field Operations Guide, NIFOG), publicada por el mismo programa federal y llevada de bolsillo, surgió del mismo esfuerzo por poner a disposición un plan de canales común para una cuadrilla que llegaba desde seis estados de distancia.

El Continuo de Interoperabilidad de SAFECOM (SAFECOM Interoperability Continuum), anterior a la tormenta, se convirtió en la forma estándar de explicar por qué comprar radios no compra interoperabilidad, porque trata la gobernanza, los procedimientos operativos estándar, la tecnología, la capacitación y los ejercicios, y el uso como cinco carriles separados que deben avanzar todos. El seguimiento propio de la FCC incluyó la creación del Sistema de Reporte de Información de Desastres (DIRS) en 2007, y años después la Comisión trasladó partes del marco voluntario de resiliencia de la industria, incluidos el roaming durante desastres y la ayuda mutua entre operadores, hacia requisitos obligatorios. Confirme las reglas vigentes de resiliencia inalámbrica con la Comisión antes de apoyarse en ellas en un plan, porque ese conjunto de obligaciones ha cambiado más de una vez.

Qué se mantuvo, qué caducó, y qué siguen encontrando las revisiones posteriores

Parte de la doctrina arraigó bien. La consolidación de sistemas estatales y regionales avanzó rápido en los estados del Golfo con financiamiento federal detrás, con Misisipi construyendo su red inalámbrica estatal y Luisiana ampliando la propia, y las oficinas de interoperabilidad de ambos estados son el lugar indicado para confirmar la cobertura y la gobernanza actuales. La Unidad de Comunicaciones se convirtió en una función realmente dotada de personal y no solo en una casilla de un organigrama, y la práctica de publicar un plan de radio del incidente para la ayuda mutua que llega hoy es normal en los incidentes grandes de una manera en que no lo era en 2005.

Otras piezas se fueron perdiendo en silencio. La norma de energía de respaldo de la FCC nunca entró en vigor, como se describió antes. El programa federal de subvenciones dedicado a comunicaciones de emergencia interoperables que operó en los años posteriores a la Ley Post-Katrina no se sostuvo como una línea separada, lo que devolvió el gasto en interoperabilidad a las subvenciones generales de seguridad nacional, donde compite con todo lo demás. Las revisiones de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (Government Accountability Office, GAO) en los años siguientes siguieron identificando brechas en la planificación, la coordinación y la medición del progreso de las comunicaciones de emergencia, y los informes publicados por la GAO merecen buscarse por tema porque son específicos sobre qué recomendaciones habían implementado o no las agencias al momento de escribirlos.

El problema de la rotación de personal es el que más señalaría para una agencia pequeña. La gobernanza construida después de un desastre depende de personas nombradas, y un comité regional de interoperabilidad que se reunía mensualmente en 2009 puede ser, para 2026, una lista de correo sin cuórum, momento en el cual los memorandos de entendimiento guardados en una carpeta describen autoridades que nadie ha ejercido. Nada en la doctrina federal impide eso, porque la doctrina asume una estructura estatal y local que sigue reuniéndose. Verifique con el coordinador estatal de interoperabilidad de su estado el estado actual de su organismo regional de gobernanza de interoperabilidad, y averigüe cuándo se reunió por última vez y quién se supone que es el representante de su agencia.

Cómo encontrar su propia versión de la misma falla

La mayoría de las agencias obtienen más provecho de recorrer la cadena de dependencias de su propio sistema que de ensayar un huracán. Escriba las respuestas donde el plan pueda encontrarlas, empezando por la energía comercial y el combustible del generador en cada sitio, luego la ruta de transporte desde cada sitio y si dos rutas comparten un edificio, luego la ubicación y la cota de inundación del sitio maestro y de las consolas de despacho, luego el punto de entrega de las troncales 911, luego el supuesto de personal detrás de su rol de relevo, y luego la credencial que permite a su técnico o a su camión de combustible atravesar un perímetro controlado en su condado. Cada uno de esos puntos tiene un dueño que puede producir un documento, y las brechas aparecen como preguntas que nadie puede responder.

El plan tiene entonces que decir cómo se ven las operaciones degradadas, porque parte de esto usted no lo va a arreglar. Si el sistema troncalizado pierde sus enlaces, se necesita un respaldo documentado hacia repetidores convencionales o simplex con un plan de canales que las cuadrillas hayan practicado de verdad, y si la red 911 deja de entregar llamadas se necesita un número alterno publicado, un mensaje de difusión y notificación masiva redactado con anticipación, y un procedimiento de atención presencial en la estación. El registro de la alerta falsa de Hawái ilustra el mismo punto sobre los mensajes de corrección, y aplica aquí, porque el texto que se necesitaría en la peor mañana ya debería existir en un archivo.

La Guardia Costera es el caso de contraste en la literatura sobre Katrina, y ambos informes del Congreso tratan su desempeño como un punto positivo. Sus tripulaciones llegaron con comunicaciones aéreas y navales autocontenidas, habiendo preposicionado activos fuera de la zona de impacto y delegado la autoridad de decisión al nivel de la unidad, y sus propios reportes publicados acreditan al servicio con el rescate o la asistencia de más de 33.000 personas. La lección transferible para una agencia de condado no tiene nada que ver con helicópteros, y sí tiene que ver con sacar la capacidad de comunicaciones de la zona de riesgo antes de que llegue el impacto y decidir de antemano quién puede actuar sin pedir permiso, lo cual es una decisión de gobernanza escrita en un plan y no una compra de equipo.

Qué hacer en su agencia

• Pida al administrador de su sistema de radio que elabore una tabla de una página para cada sitio del que dependa su agencia, con el tipo de combustible del generador, la capacidad del tanque, el proveedor de combustible del contrato vigente y quién está autorizado a solicitar una entrega, y lleve las filas con proveedor en blanco a la próxima reunión del comité de comunicaciones ya programada.
• Pregunte por escrito a su director de 911 o a su proveedor de servicio NG911 en qué instalación del operador terminan sus troncales 911 y si su PSAP alterno designado termina en la misma instalación, y archive la respuesta en el anexo de continuidad y no en una bandeja de entrada.
• Pida al técnico o al proveedor los registros de trazado de circuito del enlace de transporte que atiende sus dos sitios de radio más importantes, y confirme si las rutas supuestamente redundantes salen por el mismo edificio o el mismo haz de fibra.
• Pregunte a su director de gestión de emergencias del condado la respuesta escrita a una pregunta: qué credencial permite a un técnico de radio, una cuadrilla de torre o un camión de combustible atravesar un perímetro policial en su jurisdicción, y quién la emite durante un evento.
• Extraiga el ICS-205 de su incidente multiagencial más reciente, o redacte uno para el próximo simulacro programado, y verifique que cada canal de ayuda mutua figure con el nombre que lleva en las radios de las agencias vecinas y no solo con el nombre que lleva en las suyas.
• Asigne a una persona nombrada para hacer una llamada mensual desde fuera del edificio con cada teléfono satelital de su inventario, registrar la fecha y el resultado, y reemplazar o cargar lo que falle, de modo que la capacidad esté probada y no solo supuesta.
• Escriba un párrafo en su anexo de comunicaciones existente que nombre quién en su agencia puede solicitar apoyo desplegable de comunicaciones estatal o federal a través del Centro de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Center, EOC) estatal, y qué información debe incluir esa solicitud.

Puntos clave

• La FCC reportó en su testimonio ante el Congreso de septiembre de 2005 y en el expediente de su Panel Independiente para Revisar el Impacto del Huracán Katrina en las Redes de Comunicaciones, que rindió informe en junio de 2006, que más de tres millones de líneas telefónicas de clientes quedaron fuera de servicio en Luisiana, Misisipi y Alabama, que 38 centros 911 dejaron de funcionar, y que más de mil sitios celulares quedaron fuera de servicio.
• La pérdida de energía comercial seguida de la incapacidad de reabastecer combustible a los generadores, junto con la inundación de centrales telefónicas, explicó más de la interrupción sostenida que el daño del viento a antenas y torres.
• Las cifras de mortalidad de Katrina están genuinamente en disputa: el informe de ciclón tropical del Centro Nacional de Huracanes las sitúa en aproximadamente 1.833 muertes directas e indirectas, el departamento de salud de Luisiana publicó un conteo estatal menor, y hay argumentos académicos a favor de un total mayor, porque cada uno cuenta una población distinta en un período distinto.
• Un PSAP puede estar seco, con energía y con personal completo, y aun así no recibir nada cuando la instalación del operador que le entrega sus llamadas 911 es la que se inundó, razón por la cual el punto de terminación de la troncal pertenece al plan de continuidad.
• La falla de interoperabilidad fue una falla separada, causada por bandas y sistemas incompatibles, programación inconsistente de canales nacionales, ausencia de una reserva de radios preprogramadas, y ninguna Unidad de Comunicaciones asignando nada en los primeros días.
• La Ley de Reforma de la Gestión de Emergencias Post-Katrina de 2006 y la legislación de comunicaciones de emergencia que la acompañó crearon una oficina federal de comunicaciones de emergencia, exigieron un Plan Nacional de Comunicaciones de Emergencia publicado por primera vez en 2008, y establecieron en la práctica general los Planes Estatales de Interoperabilidad de Comunicaciones y los Coordinadores Estatales de Interoperabilidad, con versiones vigentes disponibles en CISA.
• La FCC adoptó una norma de energía de respaldo en 2007, descrita comúnmente como ocho horas en sitios celulares y veinticuatro horas en centrales, que nunca entró en vigor y fue retirada después, así que confirme con la Comisión cualquier obligación vigente de energía de respaldo de los operadores antes de planificar con base en ella.
• Ambos informes del Congreso sobre Katrina tratan a la Guardia Costera como la excepción, y la razón transferible es que preposicionó comunicaciones autocontenidas fuera de la zona de impacto y dejó que las unidades actuaran sin pedir permiso, decisión que una agencia de condado puede replicar a su propia escala.