Hacia las 9:15 de la mañana del 21 de octubre de 1966, una escombrera minera saturada de agua en la ladera de la montaña sobre Aberfan, en el valle de Merthyr, se desplazó, descendió la pendiente y sepultó la escuela primaria Pantglas Junior School y una hilera de casas en Moy Road. Murieron ciento cuarenta y cuatro personas, 116 de ellas niños. El peligro había sido comunicado por escrito a la National Coal Board antes del derrumbe, el tribunal que investigó después asignó responsabilidades nombrando a los culpables, y casi nada les ocurrió a los hombres señalados. Este artículo repasa las advertencias que quedaron registradas, las conclusiones del tribunal y cómo se administró el fondo para las víctimas del desastre.

La mina, la ladera y la escombrera 7

La mina Merthyr Vale Colliery se abrió en la década de 1870 en el fondo del valle del río Taff, y las localidades de Aberfan y Merthyr Vale crecieron a su alrededor en hileras de casas adosadas sobre la ladera del valle. Los desechos de la explotación tenían que ir a algún sitio, y en un valle del sur de Gales de laderas empinadas y sin terreno plano disponible, terminaron en la montaña que domina el pueblo. Para 1966 había siete escombreras en las laderas de Merthyr Mountain, trabajadas en secuencia a lo largo de casi un siglo, y la más reciente, la escombrera 7, se había iniciado en 1958 y alcanzaba una altura comúnmente citada de unos 34 metros en el momento del derrumbe.

La escombrera 7 se asentaba sobre el pueblo en una ladera de depósitos glaciares sobre arenisca, en un terreno que transportaba agua. Los manantiales de esa ladera figuraban en los mapas del Ordnance Survey desde el siglo diecinueve, y la gente del pueblo sabía dónde brotaba el agua porque había pasado junto a ella toda su vida. La escombrera se construyó atravesando esa línea de manantiales, y durante parte de su vida útil recibió relaves (tailings), es decir, el desecho fino y húmedo del lavadero de carbón además de la roca gruesa de la mina, un material que se comporta de manera muy distinta a los escombros cuando queda saturado de agua.

En la National Coal Board nadie era responsable de la estabilidad de nada de esto en el sentido que reconocería un ingeniero moderno. El vertido de desechos se trataba como un asunto mecánico y operativo, a cargo de hombres capacitados en maquinaria y no en mecánica de suelos, y no existía una política de vertido a nivel de toda la organización, ni análisis de estabilidad, ni un régimen de inspección orientado a verificar si una escombrera se mantendría en su lugar. La situación legal empeoraba las cosas, porque la Mines and Quarries Act 1954 regulaba la mina propiamente dicha y el Inspectorate of Mines and Quarries no tenía jurisdicción clara sobre las escombreras fuera de ella, de modo que la ladera sobre Aberfan quedaba en un vacío regulatorio que todos los involucrados podían ver y que nadie había cerrado.

Lo que ya constaba antes de 1966

Las escombreras del sur de Gales ya se habían movido antes. El tribunal escuchó pruebas de movimientos anteriores en el mismo complejo sobre Aberfan, incluido un desprendimiento en 1944 y otro movimiento de la propia escombrera 7 en noviembre de 1963, además de un conocido desprendimiento de escombrera en Cilfynydd, unos kilómetros valle abajo, en 1939. Ninguno de estos episodios produjo un cambio en la forma en que la Board ubicaba o construía las escombreras, porque no existía un mecanismo por el cual un desprendimiento en una mina se convirtiera en una restricción de diseño para otra.

Las advertencias escritas específicas sobre Aberfan provinieron de la autoridad local. El Merthyr Tydfil Borough Council planteó el peligro del vertido sobre el pueblo ante la National Coal Board a comienzos de los años sesenta, y esa correspondencia consta en el informe del tribunal. El personal de ingeniería del ayuntamiento dejó por escrito que se estaba vertiendo material en la montaña detrás de las escuelas de Pantglas y que un movimiento pondría en riesgo tanto la escuela como las casas debajo de ella, y hubo reuniones entre funcionarios del ayuntamiento y de la Board sobre el asunto. La respuesta de la Board se limitó a garantías y, en cierto momento, a un acuerdo sobre qué se vertería y qué no en la escombrera 7, en lugar de cualquier estudio sobre si la escombrera era estable.

Dos rasgos de ese intercambio importan más que las cartas mismas. El ayuntamiento no tenía poder para obligar a nada, porque la seguridad de las escombreras no estaba dentro de su competencia legal, como tampoco lo estaba dentro de la del Mines Inspectorate, de modo que la única vía disponible era pedirle al dueño del peligro que se ocupara de su propio peligro. Y la inquietud se desplazó lateralmente dentro de la organización regional de la Board sin llegar nunca a nadie en la sede central que tuviera a la vez la autoridad y la competencia técnica para ordenar el cierre de una escombrera, que es la falla que el tribunal describiría más tarde como una total falta de dirección desde arriba.

La mañana del 21 de octubre de 1966

En las semanas anteriores había llovido con fuerza, y la escombrera estaba saturada de agua. La cuadrilla de vertido subió a la cima de la escombrera 7 temprano esa mañana y encontró que la parte superior se había hundido en el orden de nueve o diez pies durante la noche, lo suficiente como para que la cuadrilla detuviera el trabajo y enviara aviso hacia abajo. No podían usar el teléfono, porque el cable que subía hasta la escombrera había sido cortado y robado por su cobre más de una vez y no se había reparado, así que la única manera de transmitir un mensaje era que un hombre bajara caminando.

Hacia las nueve y cuarto la escombrera falló mediante un deslizamiento rotacional (rotational slip) que se transformó en un deslizamiento de flujo (flowslide), en el que el material fino saturado perdió resistencia y corrió en vez de desmoronarse. La masa bajó por la ladera, cruzó la línea de un canal en desuso y un terraplén, y golpeó el extremo norte del pueblo. Había niebla sobre la ladera, así que la gente de abajo no tuvo ninguna advertencia visual, y los relatos de los sobrevivientes describen un ruido antes de que se viera nada. Las cifras publicadas sobre el volumen que se desplazó y el volumen que llegó al pueblo varían entre un relato y otro, y los datos del levantamiento constan en el informe del tribunal y su anexo geotécnico, no en ningún resumen secundario, incluido este.

La escuela Pantglas Junior School acababa de pasar lista después de la asamblea matutina, en el último día antes de las vacaciones de mitad de trimestre. El derrumbe llenó las aulas hasta el techo y destruyó casas en Moy Road. Murieron ciento cuarenta y cuatro personas, de las cuales 116 eran niños y 28 eran adultos, y cinco de los adultos eran maestros de la escuela. Mineros subieron desde Merthyr Vale Colliery y cavaron junto con policías, bomberos y vecinos, y nadie fue rescatado con vida después de aproximadamente las once de esa mañana, lo que significa que la fase de rescate del desastre en tiempos de paz más grande de la historia moderna de Gales duró menos de dos horas.

El tribunal y lo que realmente encontró

El gobierno actuó con rapidez respecto a la investigación. Se nombró un tribunal bajo la Tribunals of Inquiry (Evidence) Act 1921, el instrumento reservado para asuntos de urgente interés público, presidido por Lord Justice Edmund Davies, un juez galés que se había criado en Mountain Ash, a pocos kilómetros de allí. Sesionó en Merthyr Tydfil durante 76 días, escuchó a 136 testigos, y presentó sus conclusiones en el verano de 1967, con el informe publicado en agosto de ese año. En su momento fue la investigación más larga de su tipo realizada en Gran Bretaña.

El informe no se anduvo con rodeos. Afirmó que el desastre de Aberfan pudo y debió haberse evitado, y se describió a sí mismo, en sus propias palabras, como un relato “no de maldad, sino de ignorancia, ineptitud y una falla en las comunicaciones”. Calificó lo que había escuchado como “un relato aterrador de ineptitud torpe por parte de muchos hombres encargados de tareas para las que no estaban en absoluto capacitados, de no haber atendido advertencias claras, y de una total falta de dirección desde arriba”. En cuanto a la responsabilidad fue igual de directo, al concluir que la culpa del desastre recaía sobre la National Coal Board y que esa culpa se compartía, en distintos grados, entre la sede central de la Board, la South Western Divisional Board, y personas nombradas individualmente. En cuanto al dinero, hizo constar que la responsabilidad legal de la Board de pagar una indemnización era, en palabras del propio informe, incontestable e incontestada.

El tribunal también fue mordaz respecto a cómo se había conducido la Board ante él. La postura inicial de la Board fue que el derrumbe no podía haberse previsto, apoyándose en el argumento de que el agua bajo la escombrera era desconocida e incognoscible, y esa postura tuvo que abandonarse durante las audiencias una vez que se presentaron las pruebas sobre los manantiales y el agua registrada en los mapas. Lord Robens, presidente de la Board, había declarado públicamente en los días posteriores al desastre que la escombrera se asentaba sobre un manantial que nadie conocía, y el tribunal determinó que los manantiales sí eran conocidos. El informe nombró a nueve hombres como responsables en distinto grado, a nivel de mina, área y división, y detalló lo que cada uno había hecho o dejado de hacer.

Qué les pasó a los hombres señalados

No les pasó gran cosa. No hubo procesamientos derivados de Aberfan, ni despidos, ni descensos de cargo, ni pérdida de pensión, y la National Coal Board siguió empleando a los hombres que el tribunal había nombrado. El tribunal mismo no tenía potestad para castigar a nadie, porque su función bajo la ley de 1921 era establecer los hechos e informarlos al Parlamento, y la decisión de procesar o no correspondía a otra instancia, que no la tomó. Las familias de las víctimas vieron un documento público asignar responsabilidades con nombres propios y luego vieron a la organización señalada por ese documento continuar sin cambios.

Lord Robens no había ido a Aberfan el día del desastre, sino que asistía a su investidura como canciller de la University of Surrey, y llegó al pueblo la noche siguiente. Iain McLean y Martin Johnes, en su estudio de los archivos gubernamentales liberados bajo la regla de los treinta años, publicado como Aberfan: Government and Disasters, documentan que la sede central de la Board dio a entender a los ministros que él se encontraba en el lugar dirigiendo las operaciones, cuando no era así. Después del informe, Robens ofreció su renuncia, el gobierno la rechazó, y siguió siendo presidente de la National Coal Board hasta 1971.

Entre 1970 y 1972 pasó a presidir el Committee on Safety and Health at Work, cuyo informe condujo directamente a la Health and Safety at Work etc. Act 1974 y a la creación de la Health and Safety Executive. Dejo esto constar como un dato objetivo y no como un argumento sobre el personaje, porque la ley de 1974 es en verdad una buena pieza legislativa, y aun así vale la pena conocer esta secuencia al leer cualquier investigación que nombre responsables, ya que el señalamiento y la consecuencia transitan por sistemas separados, y en la Gran Bretaña de 1967 el segundo sencillamente no se activó.

El fondo para el desastre y las 150.000 libras

El dinero llegó a Aberfan desde todo el mundo casi de inmediato. El Aberfan Disaster Memorial Fund recibió cerca de 88.000 aportes individuales que sumaron cerca de 1,75 millones de libras, una suma enorme para 1966, entregada por personas que la destinaban a las familias en duelo y al pueblo. El pago de indemnización que la propia National Coal Board otorgó por cada niño fallecido fue de 500 libras, una cifra que reflejaba el valor convencional que el derecho inglés de la época asignaba a la vida de un niño y que las familias consideraron grotesca.

La administración del fondo se manejó mal, de maneras que se discutieron durante treinta años. El derecho de beneficencia (charity law), tal como se entendía entonces, limitaba lo que los fideicomisarios podían pagar a particulares, y la intervención de la Charity Commission produjo la conocida pregunta de si los pagos a los padres en duelo debían depender de cuán cercana había sido la relación con el niño fallecido, un criterio que se abandonó tras la indignación pública, pero no antes de haberse planteado. Los fideicomisarios consideraron inicialmente pagos a las familias en duelo del orden de unos pocos cientos de libras, y la cifra finalmente se fijó en 5.000 libras por familia en 1968. El recuento de estas decisiones y la correspondencia gubernamental interna que las respalda constan en el trabajo de McLean y Johnes sobre los archivos liberados.

Lo peor tuvo que ver con las escombreras restantes. Aberfan seguía teniendo escombreras sobre el pueblo después de octubre de 1966, y aunque el pueblo exigió su remoción y la National Coal Board se resistió al costo, el gobierno de turno terminó aceptando que las escombreras se retiraran a condición de que el fondo del desastre aportara parte del gasto. El fondo pagó 150.000 libras para la remoción, dinero que el público había donado para las víctimas y que se usó para eliminar un peligro que el propio organismo responsable había creado y por el cual había sido declarado responsable. McLean y Johnes sostienen que ese pago fue ilegal conforme al derecho de beneficencia. En 1997 el gobierno del Reino Unido reembolsó las 150.000 libras al fondo, y en 2007 el Welsh Assembly Government anunció un pago adicional de 1,5 millones de libras a las entidades benéficas conmemorativas de Aberfan para reflejar lo que habría valido la suma original, es decir, cuarenta y un años entre el cobro y algo que se pareciera a una restitución.

La ley que siguió, y la seguridad de las escombreras hoy

El Parlamento cerró el vacío regulatorio con la Mines and Quarries (Tips) Act 1969, seguida por las Mines and Quarries (Tips) Regulations 1971. La ley impuso a los dueños de minas y canteras el deber de asegurar las escombreras contra la inestabilidad, las trajo dentro del alcance del inspectorado, y creó un régimen separado para escombreras en desuso que otorgó a las autoridades locales potestad para exigir trabajos correctivos o realizarlos ellas mismas cuando una escombrera en desuso sobre terreno privado amenazara a la gente de abajo. Esa es la respuesta legal a la falla específica de Aberfan, que consistió en que nadie fuera de la National Coal Board tenía autoridad sobre una escombrera de la Coal Board.

La lección no cruzó bien el Atlántico. El 26 de febrero de 1972, cinco años y medio después de Aberfan, una represa de desechos de carbón (coal waste impoundment) sobre Buffalo Creek, en el condado de Logan, Virginia Occidental, falló y liberó su contenido valle abajo, matando a 125 personas, hiriendo a unas 1.100 y dejando a más de 4.000 sin hogar. La regulación federal de las represas de desechos de carbón en Estados Unidos se desarrolló a través de la Mine Safety and Health Administration y, para la minería a cielo abierto en general, de la Surface Mining Control and Reclamation Act de 1977, y cualquiera que tenga una represa de este tipo sobre su jurisdicción hoy debería preguntar a la oficina estatal de seguridad de presas y a la MSHA qué régimen aplica y dónde se encuentra el mapa de inundación vigente.

La seguridad de las escombreras de carbón en Gales volvió a ser un tema urgente en febrero de 2020, cuando una escombrera en Tylorstown, en el Rhondda, se deslizó durante la tormenta Dennis y arrastró material hacia el valle. El Welsh Government y el organismo entonces llamado Coal Authority, renombrado Mining Remediation Authority en 2024, iniciaron un programa de inspección y clasificación de los miles de escombreras en desuso de la cuenca carbonífera del sur de Gales, la Law Commission revisó el marco legal e informó que la ley de 1969 ya no era adecuada, y el Welsh Government presentó legislación para crear una autoridad dedicada con responsabilidad sobre las escombreras en desuso. Como la situación parlamentaria y de entrada en vigor cambia con el tiempo, verifique el estado actual y quién tiene la responsabilidad vigente directamente con el Welsh Government y los registros propios del Senedd, en lugar de fiarse de cualquier resumen.

Leer Aberfan como un caso de rendición de cuentas

La razón por la que vuelvo tantas veces a Aberfan en mi trabajo de planificación es que cada elemento de la falla era visible de antemano para alguien, y ninguna de las personas que podían verlo tenía una vía hacia alguien capaz de actuar. Los vecinos habían pasado junto a los manantiales de esa ladera toda su vida, y el ayuntamiento había dejado por escrito lo que se estaba vertiendo detrás de la escuela. La mañana del derrumbe, la cuadrilla de vertido encontró que la cima había bajado unos diez pies y no tenía un teléfono en funcionamiento para reportarlo, porque el cable había sido robado por su cobre. Cada uno de esos fragmentos de conocimiento existía en un compartimento separado de la autoridad de decisión que hubiera tenido que cerrar la escombrera, y esos compartimentos se mantenían por la ausencia de una política, la ausencia de un inspectorado con jurisdicción, y la ausencia de cualquier disciplina de ingeniería aplicada a la estabilidad de las escombreras dentro de la organización propietaria.

Lo segundo que vale la pena extraer tiene que ver con la relación entre un peligro y los edificios específicos que quedan debajo de él. La escuela Pantglas Junior School no estaba en la trayectoria por casualidad, porque se encontraba directamente debajo de una pila creciente de desechos saturados, y la correspondencia del ayuntamiento había identificado a la escuela por nombre antes del derrumbe. La planificación moderna de mitigación de peligros (hazard mitigation planning) en Estados Unidos plantea la misma pregunta en la forma del análisis de exposición de instalaciones críticas (critical facility exposure analysis), y la prueba honesta de si su jurisdicción ha hecho ese trabajo es si usted puede nombrar, sin consultar nada, qué escuelas y centros de cuidado se encuentran dentro de la huella de alcance o de inundación (runout or inundation footprint) de un relleno diseñado, una represa de relaves, una pila de relaves o una ladera inestable.

Lo tercero es lo que vino después. Aberfan muestra cómo una comunidad que ya perdió a sus niños puede pasar décadas peleando por dinero, primero por una cifra de indemnización fijada por convención y no por la pérdida real, después por si las donaciones del público podían usarse para pagar la remoción del peligro, y finalmente por una restitución que llegó en 1997 y en 2007. Cualquier agencia que vaya a administrar o influir sobre fondos donados después de un evento con múltiples víctimas mortales en su propia comunidad necesita haber pensado en el fideicomiso, en quién decide, y en el principio de que las donaciones a las víctimas no compensan las obligaciones de quien causó el daño.

Qué hacer en su agencia

• Pida a su gerente de emergencias que elabore, este mes, una lista de una página con todo relleno diseñado, represa de desechos de carbón o cenizas, pila de relaves, escombrera de cantera y ladera inestable conocida en la jurisdicción, con el nombre del dueño y el regulador con jurisdicción sobre cada uno, y marque cualquier entrada en la que la columna del regulador quede en blanco.
• Pida a la oficina estatal de seguridad de presas el plan de acción de emergencia (emergency action plan) vigente y el mapa de inundación de cada presa o represa de alto potencial de riesgo (high hazard potential dam) en su área de respuesta, y luego llame al número de 24 horas impreso en cada plan, registrando si respondió una persona y en qué fecha hizo la prueba.
• Haga que su personal de GIS o de planificación superponga las escuelas, guarderías, hogares de ancianos y centros de diálisis de su jurisdicción sobre esas huellas de alcance e inundación, y entregue la lista resultante por escrito al despacho y al coordinador de seguridad del distrito escolar.
• Pida a su jefe de bomberos o funcionario de códigos el registro de quejas ciudadanas sobre peligros cerradas en los últimos tres años, tome cinco al azar, y averigüe qué norma técnica aplicó la persona que cerró cada una y si alguien volvió a inspeccionar.
• Incluya un punto en la agenda de una reunión de comité de seguridad que ya se realice: quién en esta organización tiene la autoridad para detener una operación por su propio criterio, y qué protección tiene esa persona si se equivoca.
• Redacte un párrafo en su anexo de recuperación existente que especifique cómo se recibirán los fondos donados después de un evento local con múltiples víctimas, quién actuará como fideicomisario, cómo se determinarán los beneficiarios, y que las donaciones no se aplicarán a costos que legítimamente corresponden a la parte responsable del incidente.
• Confirme con su supervisor de comunicaciones que cualquier circuito de monitoreo remoto, alarma o teléfono del que dependa su agencia para un sitio de peligro fijo esté supervisado, de modo que un cable cortado o robado se registre como una falla y no como silencio.

Puntos clave

• Hacia las 9:15 del 21 de octubre de 1966, una escombrera minera saturada de agua sobre Aberfan falló como un deslizamiento de flujo y sepultó la escuela Pantglas Junior School y casas en Moy Road, matando a 144 personas, de las cuales 116 eran niños y cinco eran maestros.
• La escombrera se había construido atravesando manantiales que figuraban en los mapas del Ordnance Survey, recibía tanto relaves finos y húmedos del lavadero como roca gruesa, y se asentaba en una ladera donde escombreras anteriores ya se habían movido en 1944 y 1963.
• El Merthyr Tydfil Borough Council había planteado por escrito el peligro para las escuelas de Pantglas ante la National Coal Board a comienzos de los años sesenta, y esa correspondencia está reproducida en el informe del tribunal.
• Ningún regulador tenía jurisdicción clara sobre las escombreras antes de 1969, la National Coal Board no tenía política de vertido ni aplicaba mecánica de suelos a la estabilidad de las escombreras, y el ayuntamiento no tenía poder para obligar a nada.
• El tribunal Edmund Davies sesionó durante 76 días, escuchó a 136 testigos, concluyó que el desastre pudo y debió haberse evitado, asignó culpa a la National Coal Board a nivel de sede central, división e individuos, y nombró a nueve hombres.
• Nadie fue procesado, despedido ni descendido de cargo, y Lord Robens siguió siendo presidente de la National Coal Board hasta 1971 después de que el gobierno rechazara su ofrecimiento de renuncia, lo cual muestra que el hallazgo de una investigación y una acción de aplicación de la ley transitan por sistemas separados.
• El fondo del desastre recaudó cerca de 1,75 millones de libras a partir de unos 88.000 aportes, pagó 150.000 libras para retirar las escombreras restantes bajo presión gubernamental, recibió el reembolso de esa suma por parte del gobierno del Reino Unido en 1997, y recibió un pago adicional de 1,5 millones de libras anunciado por el Welsh Assembly Government en 2007.
• La Mines and Quarries (Tips) Act 1969 y sus reglamentos de 1971 cerraron el vacío jurisdiccional en Gran Bretaña, aun así la falla de la represa de Buffalo Creek mató a 125 personas en Virginia Occidental en 1972, y la legislación sobre escombreras de carbón en Gales se está reescribiendo de nuevo tras el desprendimiento de Tylorstown en 2020, así que verifique el marco vigente con la autoridad responsable y no con ningún resumen.