Tres organizaciones uniformadas y una oficina coordinadora respondieron al World Trade Center en la mañana del 11 de septiembre de 2001, cada una estableció su propio comando, y ningún comandante único tuvo a su cargo el incidente en su totalidad. Las investigaciones publicadas lo afirman con claridad, y también registran lo que costó en información que existía dentro de una agencia y nunca llegó a las personas de otra agencia que la necesitaban. Este texto, el tercero de cuatro sobre el registro de comunicaciones de la respuesta en Nueva York, examina los arreglos de comando de la manera en que un profesional lee un informe posterior a la acción (after action report), con el Informe de la Comisión del 11 de Septiembre como fuente principal.

Quiénes operaban y qué estableció cada uno

El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre (9/11 Commission Report), publicado en 2004 por la Comisión Nacional sobre Ataques Terroristas contra Estados Unidos (National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States), dedica su noveno capítulo a la respuesta de emergencia en Nueva York, y nombra como los principales primeros respondedores al Departamento de Bomberos de Nueva York (FDNY), al Departamento de Policía de Nueva York (NYPD), al Departamento de Policía de la Autoridad Portuaria (Port Authority Police Department, PAPD) y a la Oficina de Manejo de Emergencias de la alcaldía (Mayor’s Office of Emergency Management, OEM). Esas cuatro organizaciones tenían bases legales distintas, sistemas de radio distintos, arreglos de despacho distintos y un lenguaje de comando interno distinto, y las cuatro operaban dentro y alrededor del complejo a los pocos minutos del primer impacto de aeronave. Antes de concluir algo sobre la coordinación, vale la pena precisar qué era cada una de ellas en realidad, porque la terminología nacional que la mayoría de los lectores usa hoy no existía en 2001, y aplicarla retroactivamente produce una imagen más ordenada de lo que el registro respalda.

El FDNY, tal como lo describe la Comisión, tenía cerca de 11.000 miembros y estaba encabezado por un comisionado de bomberos que, a diferencia del comisionado de policía, no tenía autoridad operativa, mientras que las operaciones estaban a cargo del jefe del departamento (chief of department). Su respuesta funcionaba con un sistema de escalamiento de alarmas numerado de una primera alarma hasta una quinta, cada nivel con un complemento preestablecido de unidades, y la Comisión anota que antes de 2001 era práctica común que las unidades llegaran con personal adicional y que bomberos fuera de servicio respondieran a incidentes mayores. La Comisión indica que la respuesta del FDNY comenzó a los cinco segundos del impacto y que hacia las 9:00 a.m. muchos líderes de alto rango del FDNY, incluyendo siete de los once jefes de mayor rango del departamento junto con el comisionado y muchos de sus subcomisionados y asistentes, ya habían empezado a responder desde la sede en Brooklyn. El relato de la Comisión describe el comando del FDNY establecido en el lobby de la Torre Norte, una operación separada del FDNY en el lobby de la Torre Sur, y un lugar de comando adicional del FDNY en la calle, afuera del complejo, lo que significa que el departamento de bomberos por sí solo trabajaba desde más de un puesto antes de que surgiera siquiera la cuestión de un comando interagencial.

El NYPD aportó una estructura distinta al mismo sitio. La Comisión registra que el departamento de policía supervisaba el sistema 911 de la ciudad, atendido por aproximadamente 1.200 operadores, despachadores de radio y supervisores que eran empleados civiles del departamento, y que una llamada al 911 relacionada con un incendio se transfería al despacho del FDNY. Las operaciones policiales en el complejo incluyeron equipos de rescate de la Emergency Service Unit que entraron a las torres y una unidad de aviación en vuelo sobre el sitio, y el comando policial se estableció en su propio lugar, afuera de los edificios y no en ninguno de los dos lobbies. El Departamento de Policía de la Autoridad Portuaria (PAPD) era la tercera organización uniformada, responsable del complejo en sí, y la Comisión es directa sobre su estado de preparación para una respuesta con múltiples comandos, al afirmar que, para el 11 de septiembre, la Autoridad Portuaria carecía de procedimientos operativos estándar que rigieran cómo los oficiales de sus distintos comandos debían responder, agruparse y emplearse en un incidente mayor en el World Trade Center, y que aunque el PAPD contaba con un canal de radio para toda la agencia, no todos sus comandos podían acceder a él.

Dos horas de colapso sostienen todo lo que sigue, y no las voy a citar de memoria, porque están entre las cifras que con más frecuencia se reportan mal sobre ese día. Las horas generalmente publicadas son las 9:59 a.m. para la Torre Sur y las 10:28 a.m. para la Torre Norte, mientras que una revisión de 2002 en la revista Critical Care da las 10:29 para la caída de la Torre Norte, y el National Institute of Standards and Technology (NIST) reporta los tiempos de inicio del colapso al segundo en su investigación de seguridad de edificios federales y de incendios, la serie NCSTAR 1 de 2005. El edificio 7 del World Trade Center colapsó más tarde esa misma tarde, con relatos publicados que dan una hora de aproximadamente las 5:20 p.m. Si necesita una hora defendible para un informe o una clase, tómela del NIST o de la propia cronología de la Comisión, y no de ningún resumen, incluido este.

Direction and Control of Emergencies: el protocolo que ya existía

Nueva York contaba con una asignación escrita de autoridad de comando antes de los ataques, y esa existencia es la razón por la que este caso de estudio resulta útil y no simplemente lamentable. El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre afirma que en julio de 2001 el alcalde Rudolph Giuliani actualizó una directiva titulada “Direction and Control of Emergencies in the City of New York”, cuyo propósito declarado era asegurar el uso óptimo de los recursos de las agencias mientras se eliminaba el conflicto potencial entre las agencias que respondían y que podían tener áreas de experiencia y responsabilidad superpuestas. El mecanismo que usaba la directiva era la designación: para distintos tipos de emergencia nombraba a una agencia apropiada como comandante del incidente, quedando esa agencia a cargo de la respuesta. La Comisión describe el documento de julio de 2001 como una actualización, lo que significa que existía una versión anterior, y no he podido verificar en una fuente primaria la fecha ni el título de esa versión anterior, así que la dejo por fuera en lugar de imprimir un año que no puedo respaldar.

La Oficina de Manejo de Emergencias (Office of Emergency Management, OEM) existía junto a esa directiva y no por encima de ella. La Comisión registra que el alcalde Giuliani creó la oficina en 1996 con tres funciones básicas: la primera, un Watch Command que monitoreaba los canales clave de comunicaciones de la ciudad, incluidos el despacho del FDNY y las frecuencias de radio del NYPD; la segunda, mejorar la respuesta de la ciudad a incidentes mayores mediante la planificación y ejecución de ejercicios y simulacros con la participación de múltiples agencias de la ciudad, en particular el NYPD y el FDNY; y la tercera, la gestión de la respuesta general de la ciudad, bajo la cual enlaces de las agencias relevantes y el alcalde junto con su personal principal debían reportarse al Centro de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Center, EOC) una vez activado. La Comisión añade que se enviaba al lugar un respondedor de campo de la OEM para asegurar que la respuesta estuviera coordinada, un rol real y específico, que aparece en el registro de esa mañana en al menos un lugar donde funcionó.

Lo que la Comisión concluyó sobre cómo funcionó todo esto es el hallazgo que importa, y debe presentarse como conclusión de la Comisión y no como opinión de nadie. La Comisión encontró que las operaciones de respuesta carecían de las comunicaciones integradas y el comando unificado (unified command) que la directiva contemplaba, y que estos problemas existían tanto dentro de cada agencia como entre ellas. Esa conclusión se refiere a la práctica y no al papeleo, y esa distinción es el punto central de este artículo. Una directiva que asigna responsabilidad de agencia líder según el tipo de incidente responde a la pregunta de quién está nominalmente a cargo de qué, pero no produce por sí sola un grupo de jefes que ya se hayan sentado antes en la misma mesa, que se conozcan por nombre y por designador de radio, y que tengan el hábito compartido de construir un solo plan, porque ese hábito se forma en ejercicios con las demás agencias físicamente presentes, o no existe el día del incidente.

Hay un problema adicional con la asignación por tipo de incidente que cualquier gestor de emergencias que lea esto reconocerá en sus propios planes. Un incidente de esta magnitud es, al mismo tiempo, un incendio, un evento con víctimas masivas, un colapso estructural, un acto criminal, una emergencia de transporte y un problema de continuidad del gobierno, de modo que una tabla que asigna la agencia líder por categoría tiene que ser interpretada bajo presión de tiempo por personas que no la redactaron. El tratamiento que hace la Comisión del comando y control en Nueva York es la fuente principal del hallazgo de que esa interpretación no convergió en un comandante único, y donde las caracterizaciones posteriores de ese hallazgo son disputadas, que lo son, lo trato en la séptima sección en lugar de suavizarlo aquí.

Qué reportaron las unidades de aviación, y a dónde llegó esa información

El departamento de policía tenía aeronaves sobre el complejo, y las observaciones que hicieron esas tripulaciones son la ilustración más clara, en todo el registro, de información que existía y no llegó a las personas cuyas decisiones dependían de ella. El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre indica que NYPD Aviation determinó que los rescates desde las azoteas de las Torres Gemelas no eran posibles ese día, y registra la consecuencia para quienes atendían las llamadas: como a los operadores del 911 no se les informó de esa determinación, no podían responder con conocimiento a quienes preguntaban si debían subir o bajar. Ese es un hallazgo propio de la Comisión y se refiere al flujo de información dentro del sistema de emergencias de la ciudad, no a la conducta de ningún operador individual, cuyas llamadas, varios miles de ellas, se describen en otra parte del mismo capítulo.

Las observaciones de aviación posteriores son las que suelen citarse, y hay que manejarlas con su fuente adjunta. El resumen de Gotham Gazette sobre los hallazgos de la Comisión respecto de la respuesta de emergencia indica que NYPD Aviation informó de inmediato por radio que la Torre Sur se había derrumbado, que a las 10:08 a.m. un piloto de helicóptero de aviación advirtió que no creía que la Torre Norte aguantara mucho más, y que no había una forma expedita de transmitir esa información a los jefes de bomberos dentro de la Torre Norte. El relato propio de la Comisión contiene transmisiones adicionales de aviación sobre la condición de los edificios en horas anteriores, y no voy a imprimir esas horas de memoria, porque la redacción exacta y el momento de cada transmisión son el tipo de detalle que circula en forma alterada. Un lector que necesite las transmisiones mismas debería trabajar a partir del capítulo de la Comisión y sus notas finales, y del volumen sobre respuesta de emergencia del NIST en la serie NCSTAR 1, que reconstruye las comunicaciones de la respuesta a partir de grabaciones y entrevistas.

Vale la pena precisar el mecanismo aquí, porque la versión popular de esta historia es que una agencia le ocultó información a otra, y eso no es lo que describen las investigaciones. Las observaciones de aviación se movían perfectamente bien dentro del departamento de policía, llegando a las unidades policiales y a la cadena de mando de la policía, y ambos equipos de rescate del NYPD en la Torre Norte sabían que la Torre Sur se había derrumbado y salieron del edificio. Lo que no existía era una vía, desde el sistema de radio de la policía hacia los puestos de comando del departamento de bomberos, que alguien pudiera usar con rapidez, y esa ausencia es una propiedad estructural de dos comandos separados en dos sistemas separados, y no una decisión tomada por una persona. La segunda entrega de esta serie trató lo que las investigaciones establecen sobre las radios dentro de las torres, y no voy a repetir nada de eso aquí más allá de señalar que el problema dentro del edificio y el problema interagencial fueron problemas distintos con causas distintas.

El registro también contiene un intento de coordinación que funcionó y uno que no, y el par resulta más instructivo que cualquiera de los dos por separado. La Comisión indica que el primer equipo de la Emergency Service Unit del NYPD entró al lobby a nivel de West Street de la Torre Norte y se preparó para empezar a subir hacia las 9:15 a.m., que intentó anunciarse ante los jefes del FDNY presentes, y que fue, en palabras de la Comisión, rechazado. En la Torre Sur, según el relato de la Comisión, un respondedor de campo de la OEM que estaba presente se aseguró de que los equipos de rescate del NYPD se anunciaran ante el jefe de lobby, y en ese caso ambos acordaron que el equipo de rescate subiría en apoyo del personal del FDNY. Un solo enlace interagencial parado en un lobby produjo un arreglo coordinado en un edificio, y el mismo arreglo no ocurrió en el otro, lo que muestra cuán delgado era el mecanismo de contacto interagencial y cuánto dependía de que una función de enlace en particular estuviera presente en una puerta en particular.

La oficina coordinadora en el 7 World Trade Center

La oficina cuyo propósito entero era coordinar a las agencias de la ciudad estaba alojada dentro del complejo que fue atacado. La Comisión afirma que la sede de la OEM estaba ubicada en el 7 World Trade Center, que algunos habían cuestionado esa ubicación tanto por su cercanía a un blanco terrorista anterior como por estar en el piso veintitrés de un edificio de difícil acceso si los ascensores dejaban de funcionar, y que no existía una sede alterna. Esos tres hechos van juntos, porque la objeción registrada en el informe no es una mirada retrospectiva agregada en 2004, sino una preocupación contemporánea sobre la ubicación, y la ausencia de una alterna fue lo que convirtió una cuestión de ubicación en una cuestión operativa.

Sobre la secuencia y el momento exacto, las fuentes que puedo verificar no son del todo consistentes, y voy a darle ambas en lugar de escoger una. El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre afirma que la OEM fue evacuada a las 9:30 a.m., y esa es la cifra que se cita del informe en resúmenes y presentaciones posteriores. La cronología publicada por el 9/11 Memorial atribuye la decisión de evacuar a un reporte de un agente del Servicio Secreto de Estados Unidos (United States Secret Service) sobre la posibilidad de aeronaves secuestradas adicionales. En cambio, una revisión de 2002 de la respuesta, publicada en la revista Critical Care, describe que el edificio de la OEM sufrió daños graves a las 10:29 por la caída de la Torre Norte y fue evacuado en ese momento, con el comando y control restablecidos en otro lugar. La Comisión es la fuente más sólida en cuanto al momento exacto, y yo usaría su cifra de las 9:30 a.m., señalando a la vez que al menos un relato revisado por pares publicado un año antes describe la secuencia de otra manera, y que un lector que cite esto en un plan debería citar directamente a la Comisión.

Lo que no he podido verificar es dónde restableció la ciudad una instalación de coordinación más tarde ese día. Los relatos publicados nombran un muelle sobre el río Hudson y no coinciden en cuál, así que dejo la ubicación por fuera en lugar de imprimir un dato que no puedo sustentar, y el argumento no depende de eso. El punto es que ningún centro de operaciones de emergencia alterno estaba en funcionamiento en el momento en que se abandonó el primero, lo que significó que la función de coordinación interagencial quedó interrumpida durante el período en que las agencias más la necesitaban, y que el rol de respondedor de campo se convirtió en todo el mecanismo de coordinación en el sitio, y no en una parte de él. En una declaración presentada a la Comisión después de los ataques, la Oficina de Manejo de Emergencias de la ciudad describió los arreglos que se habían construido desde entonces, incluido un sistema de agencia líder con un puesto de operaciones unificado para incidentes en los que múltiples agencias actúan sobre distintos frentes de emergencia, y un Centro de Operaciones de Emergencia alterno completo, con instalaciones para el alcalde y su personal clave.

Toda agencia que lea esto tiene el mismo problema en una versión más pequeña. Su centro de operaciones de emergencia está, con mucha frecuencia, en el mismo edificio que su centro de despacho, sus oficinas administrativas y su equipo de radio primario, lo cual es eficiente y es exactamente lo que un comité de presupuesto aprobará, y significa que un solo evento puede afectar a los cuatro. La pregunta no queda resuelta con tener una ubicación alterna designada en una página del plan, porque una ubicación designada se convierte en una alterna operativa solo cuando alguien ha confirmado que los teléfonos y las radios de ese lugar funcionan, que las personas que la ocuparían saben cómo ingresar fuera de horario, y que los datos y la cartografía de los que depende esa sala son alcanzables desde esa red. Una ubicación que ha sido nombrada en un anexo y nunca ocupada durante un ejercicio todavía no ha demostrado que funcione, y la manera de averiguarlo es ocuparla cuando nada anda mal.

Qué habría cambiado un comando unificado, y qué no

Esta es la parte del argumento donde la gente suele exagerar, así que quiero ser exacto sobre los límites antes de plantear el caso. Un comando unificado no habría mejorado la cobertura de radio portátil dentro de las torres, porque a la física de un rascacielos de acero no le importa cuántos jefes estén parados en la misma mesa, y los problemas de cobertura y de saturación de canales que establecieron las investigaciones eran propiedades de los sistemas de radio y de los edificios. Un comando unificado tampoco habría cambiado el comportamiento estructural de ninguna de las dos torres, el momento de ninguno de los dos colapsos, ni las condiciones por encima de las zonas de impacto, todo lo cual examinó el NIST en la serie NCSTAR 1, y nada de lo cual depende de los arreglos de comando. Cualquiera que le diga que un solo comandante de incidente habría evitado el desenlace de esa mañana está haciendo una afirmación que las investigaciones no respaldan.

Lo que un comando unificado cambia es más estrecho y del todo real. Crea un lugar físico y procedimental donde la información que tiene una agencia llega a quien toma decisiones en otra agencia como parte del curso ordinario del trabajo, sin que nadie tenga que decidir hacer una llamada especial. Cuando los jefes de bomberos, los jefes de policía y el propio comando policial de la instalación trabajan desde un solo puesto con un solo plan de período operacional, una observación desde una aeronave llega a la mesa porque la persona que la recibe en la red policial está parada al lado de la persona que la necesita, y lo mismo vale para un reporte desde una escalera o el estado que da un ingeniero del edificio. Ese es todo el mecanismo, y vale la pena aclarar que es un mecanismo para mover información y no una fuente de autoridad sobre la física.

Los puntos donde ese mecanismo habría aplicado esa mañana son identificables a partir de los propios hallazgos de la Comisión, sin especular sobre qué habría hecho cualquiera con mejor información. Quienes atendían las llamadas respondían preguntas sobre si subir o bajar mientras la determinación de aviación de que el rescate en azotea no era viable permanecía dentro del departamento de policía, y los jefes de bomberos en la Torre Norte no tenían una vía expedita para recibir las evaluaciones de aviación sobre la condición del edificio, lo cual la Comisión registra junto con el hecho de que unidades policiales en ese edificio sabían que la Torre Sur se había derrumbado. Cada uno de esos es un punto donde un puesto de comando compartido cambia lo que físicamente estaba frente a quien tomaba la decisión, y no estoy dispuesto a decir cuál habría sido esa decisión, porque esa es precisamente la especulación que esta serie evita.

También hay un lado del costo que un análisis honesto debe cargar. Un puesto de comando unificado toma tiempo en armarse, concentra a personal de alto rango en un solo lugar, e introduce su propio cuello de botella de información si el puesto se maneja sin una disciplina sobre qué se informa y cuándo. Las agencias que adoptan el comando unificado como consigna y no como práctica producen una sala grande llena de principales, sin objetivos escritos de período operacional, y un flujo de información peor que el que tenían con puestos separados, una falla que he visto ocurrir en ejercicios. La versión que funciona es pequeña, tiene puestos con nombre asignado, produce un plan para cada período operacional, y cuenta con una unidad de comunicaciones que puede decirle en qué canal está de verdad cada unidad de campo de cada agencia.

Por qué los puestos de comando separados parecen correctos desde adentro de cada uno

Lo más útil de este caso para una agencia en funcionamiento es que el modo de falla es el ordinario y no uno exótico. Los puestos de comando separados no son un síntoma de disfunción y no se sienten como un error mientras ocurren, porque cada comando funciona correctamente según los estándares de la agencia que lo estableció, en una ubicación que esa agencia eligió, con un sistema de radio de su propiedad, atendido por personas que conocen las capacidades de las demás y que ejecutan una estructura que han practicado. Eso es cierto al mismo tiempo para un comando de bomberos en un lobby, un comando policial en una esquina y un comando de policía de la instalación dentro de un edificio que sus oficiales conocen mejor que nadie más en la escena, de modo que nada se registra como error desde adentro de ninguno de ellos, y no existe una posición de observador desde la cual todo el arreglo sea visible para quienes lo manejan.

Lo que falta solo es visible desde afuera de los tres, y nadie en el incidente está parado afuera de los tres. Cada comandante sabe qué están haciendo sus propias unidades, cree que las demás agencias están manejando sus propias responsabilidades, y no tiene una manera rutinaria de notar que un hecho conocido en un puesto no llegó a otro, dado que la ausencia de un mensaje es indistinguible de la ausencia de algo que reportar. Un vacío en el flujo de información interagencial no produce ninguna alarma, ningún tono de error ni ninguna entrada en un tablero de estado, razón por la cual sobrevive a un debriefing en el que todos reportan que su propio comando funcionó bien, y todos están diciendo la verdad.

La misma propiedad explica por qué esto rara vez se detecta en las operaciones rutinarias. La mayoría de los incidentes multiagenciales en la mayoría de las jurisdicciones son lo bastante pequeños como para que la información faltante no hubiera cambiado nada, de modo que el arreglo queda validado cientos de veces por incidentes que nunca lo pusieron a prueba. Un incendio estructural con la policía haciendo control de tráfico funciona bien con dos comandos separados, y lo mismo pasa con un choque en autopista, un rescate acuático y un derrame pequeño de materiales peligrosos, porque la información que tiene cada agencia es información que la otra no necesita. El arreglo solo falla cuando una agencia tiene un hecho que determina la decisión táctica de otra agencia, y esos incidentes son lo bastante raros como para que un departamento pase una década entera sin encontrarse con uno.

Hay una complicación adicional en las jurisdicciones con culturas de agencia fuertes, que son la mayoría, y no requiere que nadie se comporte mal. Una agencia que ha cargado con la responsabilidad operativa de un peligro durante treinta años considera razonablemente que su propia estructura de comando es la competente para ese peligro, y pedirle que ubique a su comandante en un puesto compartido con el comandante de otra agencia se lee como un cuestionamiento a esa competencia, a menos que el arreglo se haya trabajado de antemano y ensayado. Ese es un problema de gobernanza y no un problema de personalidades, y se resuelve con acuerdos escritos que nombran roles y con ejercicios que le dan a la gente la experiencia de ver el arreglo funcionar, y no con una instrucción emitida el mismo día del incidente.

Dónde discrepan los relatos publicados, y cómo leerlos

Tres cuerpos de trabajo publicado cargan con la mayor parte del peso en esta materia, y se produjeron con propósitos distintos, que es lo primero que hay que entender para leerlos juntos. El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre de 2004 fue producto de una comisión federal que examinó los ataques y la respuesta a ellos, y su noveno capítulo es la fuente principal sobre comando y control en Nueva York. La investigación de seguridad de edificios federales y de incendios del desastre del World Trade Center a cargo del NIST, publicada como la serie NCSTAR 1 en 2005, incluye volúmenes sobre el comportamiento de los ocupantes y la evacuación (egress) y sobre las comunicaciones de la respuesta de emergencia, y es la fuente construida sobre una reconstrucción sistemática de grabaciones, entrevistas y evidencia física. La revisión de McKinsey and Company sobre la respuesta del FDNY, preparada para el departamento y publicada en 2002, fue una revisión gerencial interna encargada por el propio departamento, lo cual le da una posición distinta otra vez, porque una revisión que un departamento encarga sobre sí mismo es evidencia de lo que ese departamento estaba dispuesto a aceptar como hallazgos.

Estas fuentes no coinciden en todo, y donde discrepan no voy a resolverlo. Las caracterizaciones que hace la Comisión sobre el comando y control en Nueva York fueron públicamente disputadas en el momento de sus audiencias de 2004 en Nueva York, por exfuncionarios de la ciudad y por personas que habían ocupado cargos de alto rango en los departamentos, y la sustancia de ese desacuerdo consta en las transcripciones de las audiencias y en las declaraciones presentadas y publicadas por la Comisión. Si usted va a citar la conclusión de la Comisión de que la respuesta careció de comando unificado, la manera profesional de hacerlo es citarla como conclusión de la Comisión, señalar que fue disputada por funcionarios de la ciudad en su momento, y dejar que el lector vaya a las transcripciones. La disputa se refiere a qué representaban en realidad los arreglos del día y a cuánto del desenlace les es atribuible, y esa es una pregunta genuinamente disputada, no una zanjada.

Las afirmaciones que circulan más ampliamente son las menos ancladas al registro publicado, y dos de ellas merecen ser señaladas como tales. La primera es la afirmación de que una agencia ocultó deliberadamente advertencias a otra, algo que las investigaciones no establecen y que describe mal el mecanismo que la Comisión de verdad documenta, a saber, la ausencia de una vía utilizable entre dos estructuras de comando separadas. La segunda es la afirmación de que un solo cambio en los arreglos de comando habría producido un desenlace distinto, algo que ninguna investigación concluyó y que no se puede poner a prueba. Ambas circulan porque son más simples que el registro, y ambas merecen corregirse en el mismo momento en que se repiten, en particular en un salón de entrenamiento donde se absorberán como hechos.

Mi propio uso de estas fuentes en este artículo sigue una regla que recomiendo para cualquier caso de estudio histórico usado en entrenamiento. Cuando una afirmación descansa en una sola fuente, esa fuente se nombra en la misma oración que lleva la afirmación, de modo que el lector pueda ver el peso que esa afirmación está cargando. La Comisión es la fuente de la directiva, de la descripción de las funciones y la ubicación de la OEM, de la ausencia de una sede alterna, del intento de anunciarse en el lobby de la Torre Norte y del intento en el lobby de la Torre Sur, y de la conclusión sobre las comunicaciones integradas y el comando unificado. Donde he usado un resumen secundario, como el relato de Gotham Gazette sobre los hallazgos de la Comisión respecto de la transmisión de aviación de las 10:08 a.m., lo he dicho en la misma oración, y un plan o una guía de lección que cite estos eventos debería remitirse a los documentos primarios y no a mí.

El ejercicio que detecta esto, y el que lo oculta

Un ejercicio detecta un problema de propiedad del comando solo si está diseñado para detectarlo, y la mayoría de los ejercicios están diseñados de una manera que garantiza que permanezca oculto. El patrón común es un ejercicio de gabinete (tabletop exercise) con una agencia anfitriona, un escenario escrito por el planificador de esa agencia, e inyecciones (injects) que ponen a prueba las decisiones de esa agencia, mientras las demás agencias están presentes como invitadas a las que se les pregunta qué harían. Todos se van satisfechos, el informe posterior a la acción registra buena cooperación interagencial, y nunca se planteó la pregunta de quién habría estado al mando, porque la agencia anfitriona estaba obviamente al mando de su propio ejercicio en su propio edificio.

El diseño que saca este problema a la superficie no es costoso y es incómodo, que es la razón principal por la que es raro. Escriba un escenario en el que la decisión que importa dependa de un hecho que solo las unidades de una agencia pueden observar, ponga a las agencias en salas separadas usando únicamente las vías de comunicación que de verdad tienen, y dele al facilitador autoridad para rechazar cualquier transferencia de información que en la realidad no habría ocurrido. Sirven una observación policial desde un dron o una aeronave, el conocimiento de una empresa de servicios públicos sobre lo que hay en una tubería, el conocimiento de un distrito escolar sobre a dónde se trasladó a los estudiantes, o el conocimiento de un hospital sobre su propio estado de desvío. El objetivo de evaluación se escribe como una pregunta sobre la llegada de la información, es decir, si el hecho llegó a quien toma decisiones en la otra agencia, por qué vía, y cuánto tiempo tomó, y esa es la única medida que el ejercicio necesita producir para que valga la pena hacerlo.

El segundo elemento es el que la gente se salta. Antes del ejercicio, consiga la respuesta escrita a quién comanda un incidente multiagencial en su jurisdicción, y léala en voz alta en la sala. En buena parte del país, la respuesta es una combinación de estatuto estatal, un plan de operaciones de emergencia del condado, un pacto de ayuda mutua y un entendimiento local no escrito, y los cuatro no siempre son consistentes entre sí. Verifique el arreglo vigente con la agencia estatal de manejo de emergencias y con el abogado del condado, en lugar de confiar en lo que le dijo el jefe anterior, porque la respuesta cambia cuando se revisan los pactos y nadie circula la revisión al personal de operaciones.

La guía de interoperabilidad de este sitio sostiene que la parte difícil de la interoperabilidad es la gobernanza y no el equipo, y el registro de Nueva York del 11 de septiembre de 2001 es el caso de estudio a partir del cual se escribió, así que dejaré que el registro sostenga el argumento en lugar de repetirlo. La cuarta entrega de esta serie retoma lo que surgió de todo esto en materia de política, incluida la estructura de manejo de incidentes que el gobierno federal emitió después y los requisitos que le fueron adjuntos, y vale la pena decir aquí que la respuesta de política se construyó precisamente sobre el hallazgo de que la propiedad del comando debía establecerse antes del incidente, y no negociarse durante él.

Qué hacer en su agencia

• Pídale a su gestor de emergencias, o a la persona que mantiene el plan de operaciones de emergencia, la página específica que indica quién tiene el comando de un incidente multiagencial en su jurisdicción, lea esa página, y circúlela entre sus comandantes de turno con la fecha de la última revisión escrita en la parte superior.
• Pídale a su oficial de entrenamiento que programe un ejercicio de gabinete (tabletop exercise) en los próximos noventa días, en el que estén físicamente presentes un representante de policía, uno de bomberos, uno de servicios médicos de emergencia (EMS) y uno de obras públicas, con el único objetivo escrito de determinar quién estaría al mando y cómo recibirían las demás agencias información de ese comando.
• Incluya un punto en la agenda de la reunión de ayuda mutua o de la asociación de jefes que ya se reúne en su área, pidiéndole a cada agencia que indique dónde establecería su puesto de comando para un incidente en una instalación grande específica de su área de respuesta, y registre las respuestas en una sola página.
• Confirme con su gerente de comunicaciones qué canal o grupo de conversación (talkgroup) usaría el comandante de incidente de una agencia vecina para contactar al suyo durante un incidente, luego haga que dos supervisores prueben esa vía este mes desde vehículos y no desde el taller, y anote el resultado con la fecha.
• Ubique su centro de operaciones de emergencia alterno designado, vaya hasta allá con la persona que tiene la llave, confirme hoy mismo que las radios y los teléfonos de esa sala funcionan, y anote en el plan lo que hace falta en lugar de asumir que la sala está lista.
• Escriba un párrafo en su plan de operaciones de emergencia vigente que indique qué pasa con la coordinación si su centro de operaciones de emergencia primario queda dentro del área del incidente, nombrando la ubicación alterna, la persona autorizada para tomar esa decisión, y cómo se notifica a las agencias del traslado.
• Pregúntele a su contraparte de las fuerzas del orden qué observarían sus unidades de aviación, dron o especializadas en un incidente grande, y cómo llegaría esa observación a su comandante de incidente, y si la respuesta es una llamada telefónica a un número que nadie tiene, resuelva el número y póngalo en su hoja de trabajo de comando de incidente.

Puntos clave

• El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre de 2004 identifica como principales primeros respondedores en Nueva York al FDNY, al NYPD, al Departamento de Policía de la Autoridad Portuaria y a la Oficina de Manejo de Emergencias de la alcaldía, y cada una de esas organizaciones estableció comando en sus propios términos y no bajo un comandante único para el incidente.
• Nueva York contaba con un protocolo escrito, la directiva titulada Direction and Control of Emergencies in the City of New York, que según la Comisión el alcalde Giuliani actualizó en julio de 2001 y que designaba una agencia apropiada como comandante de incidente para distintos tipos de emergencia, de modo que la falla que describe la Comisión fue de práctica y no de papeleo faltante.
• La Comisión concluyó que las operaciones de respuesta carecían de las comunicaciones integradas y el comando unificado contemplados por esa directiva, y que los problemas existían tanto dentro de cada agencia como entre ellas, una conclusión que exfuncionarios de la ciudad disputaron públicamente en las audiencias de la Comisión de 2004 en Nueva York.
• La información de NYPD Aviation se movió correctamente dentro del departamento de policía y no tuvo una vía expedita hacia los jefes de bomberos, y la Comisión registra que no se informó a los operadores del 911 sobre la determinación de aviación de que los rescates en azotea no eran posibles, mientras que el resumen de Gotham Gazette sobre los hallazgos de la Comisión registra a un piloto de aviación advirtiendo a las 10:08 a.m. que no creía que la Torre Norte aguantara mucho más.
• La Comisión registra que la sede de la OEM estaba en el 7 World Trade Center, en el piso veintitrés, que su ubicación había sido cuestionada antes de los ataques, que no existía una sede alterna, y que la oficina fue evacuada a las 9:30 a.m., mientras que una revisión de 2002 en la revista Critical Care describe la evacuación como consecuencia de los daños por el colapso de la Torre Norte a las 10:29.
• Un comando unificado no habría mejorado la cobertura de radio dentro de las torres ni habría cambiado los colapsos, y lo que sí podría haber cambiado es si un hecho en poder de una agencia llegaba a quien tomaba decisiones en otra agencia como parte del curso ordinario del trabajo.
• Los puestos de comando separados son el modo de falla normal y no el excepcional, porque cada comando funciona correctamente según los estándares de su propia agencia, y la ausencia de un mensaje interagencial no produce ninguna alarma que alguien en el incidente pueda ver.
• Un ejercicio detecta este problema solo cuando está diseñado para hacerlo, es decir, cuando las agencias están en salas separadas usando las vías que de verdad tienen, el hecho decisivo solo es observable por una de ellas, y el objetivo de evaluación es si ese hecho llegó a quien toma decisiones en la otra agencia y cuánto tiempo tomó.