La respuesta de política pública a las fallas de comunicación del 11 de septiembre de 2001 quedó escrita en documentos que llevan fechas y números, de modo que se puede verificar en lugar de recordarla de memoria. Una directiva presidencial de 2003 ordenó un sistema nacional de manejo de incidentes, el sistema se emitió en 2004 y se ha revisado dos veces, y una ley de 2012 resolvió la cuestión del espectro que la Comisión del 11 de Septiembre había planteado ocho años antes. Este artículo, el último de cuatro sobre el registro de comunicaciones de la respuesta en Nueva York, expone ese registro para que el lector pueda establecer qué adoptó su propia región y mantiene vigente, y qué adoptó una sola vez y archivó.

La directiva, el sistema y las ediciones que siguieron

El presidente George W. Bush emitió la Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5 (Homeland Security Presidential Directive 5), titulada Manejo de Incidentes Domésticos (Management of Domestic Incidents), el 28 de febrero de 2003, y las dos cosas que puso en marcha son el eje doctrinal de todo lo que vino después. Ordenó al Secretario de Seguridad Nacional (Homeland Security) desarrollar y administrar un Sistema Nacional de Manejo de Incidentes (National Incident Management System, NIMS), y exigió que el departamento produjera un Plan Nacional de Respuesta (National Response Plan), de modo que una sola directiva es el origen tanto de la estructura en la que se entrenan las agencias como del plan que rigió la manera en que el gobierno federal llegaría a un incidente. La directiva también nombró al Secretario de Seguridad Nacional como el funcionario federal principal para el manejo de incidentes domésticos, disposición que casi siempre se omite en los resúmenes aunque es la razón por la que el sistema lo emitió ese departamento y no FEMA, que en ese momento formaba parte de él.

El sistema propiamente dicho se publicó el 1 de marzo de 2004 por el Secretario de Seguridad Nacional Tom Ridge, después de un largo período de coordinación con agencias federales y con organizaciones estatales y locales, y desde entonces se ha revisado dos veces. FEMA publicó una revisión en diciembre de 2008, momento para el cual la agencia ya tenía la responsabilidad legal de mantener el sistema en virtud de la Ley de Reforma del Manejo de Emergencias Posterior a Katrina de 2006 (Post-Katrina Emergency Management Reform Act), y publicó una tercera edición en octubre de 2017 que reemplaza el documento de 2008. La tercera edición reorganizó el material en torno a tres componentes: gestión de recursos, mando y coordinación, y comunicaciones y gestión de la información, de modo que si usted trabaja con un material de curso o una política departamental que cita la lista de componentes de 2008, está citando una edición superada. Un lector que cite el sistema en un plan debería tomar la edición y la fecha del documento publicado en el sitio de FEMA y no de una diapositiva de capacitación, porque las diapositivas que circulan son de varias épocas distintas.

El plan de respuesta tuvo una vida más corta y más complicada. El Plan Nacional de Respuesta entró en vigor en diciembre de 2004, en reemplazo del anterior Plan Federal de Respuesta, y en 2006 se emitió un aviso de cambio que incorporó lecciones preliminares de la temporada de huracanes de 2005. El plan fue después reemplazado por el primer Marco Nacional de Respuesta (National Response Framework) en 2008, y algunas fuentes publicadas dan el 22 de marzo de 2008 como la fecha en que el plan anterior dejó de aplicarse, mientras que la introducción del propio marco describe el cambio como una simplificación de la guía y una integración de las lecciones aprendidas del huracán Katrina y de otros incidentes. Siguieron más ediciones del marco, con una segunda edición en 2013, una tercera en 2016 y una cuarta en 2019, y como es posible que se haya emitido una revisión adicional desde la última vez que verifiqué el documento, confirme la edición vigente en el sitio de FEMA antes de citar un número de edición.

Vale la pena ser exacto sobre la diferencia de función entre los dos documentos, porque con frecuencia se tratan como si fueran una sola cosa. El sistema de manejo de incidentes describe cómo se organiza y se maneja cualquier incidente en cualquier nivel de gobierno, incluidas las estructuras de mando, la terminología común, y la tipificación y calificación de recursos, y se aplica tanto a un solo carro de bomberos en el incendio de un contenedor como a una catástrofe nacional. El marco de respuesta describe cómo se coordina la respuesta por encima del nivel local, cuáles son los roles federales, y cómo llega el apoyo, de modo que es el documento que le dice a un gerente de emergencias de condado qué se puede solicitar y por qué canal, y no el documento que le dice a un comandante de incidente cómo construir una estructura de mando. Un punto adicional de cronología importa para las dos secciones siguientes: la directiva de febrero de 2003 y la primera emisión del sistema en marzo de 2004 precedieron ambas a la publicación del Informe de la Comisión del 11 de Septiembre en julio de 2004, de modo que la estructura nacional no se creó en respuesta a la recomendación de la Comisión sobre el mando de incidentes.

Qué exigió realmente la directiva a una agencia local

El mecanismo que llevó esto de la doctrina federal a la práctica local fue el dinero. La directiva establecía que, a partir del año fiscal 2005, los departamentos y agencias federales debían exigir, en la medida permitida por la ley, la adopción del sistema de manejo de incidentes como requisito para otorgar asistencia federal de preparación mediante subvenciones, contratos y otras actividades, y esa sola oración explica por qué un departamento de bomberos voluntario en un condado sin historial de subvenciones federales tuvo de repente un requisito de capacitación. Los estados trasladaron esa condición hacia abajo, la adopción se reportó hacia arriba mediante informes anuales de cumplimiento, y el contenido práctico del cumplimiento para la mayoría de las agencias se convirtió en un conjunto de cursos aprobados, un instrumento de adopción firmado por un cuerpo de gobierno, y el uso de la terminología nacional en los planes escritos.

El requisito de capacitación es la parte que todo lector de este artículo ha vivido en persona. El curso introductorio sobre el sistema de comando de incidentes y los dos cursos de sensibilización sobre el sistema nacional y el marco de respuesta se convirtieron en la base para los socorristas, mientras que los cursos intermedio y avanzado de mando se esperaban de quienes fueran a ejercer como personal de mando y estado mayor general, y ese plan de estudios ha sido lo bastante estable como para que un certificado obtenido hace quince años todavía nombre un curso que existe. Lo que llegó junto con eso fue la terminología común, es decir, títulos de posición comunes, un formato escrito común para el plan de comunicaciones por radio de un incidente, y la expectativa de que la función de comunicaciones en un incidente grande la ocupe una posición calificada y no quien tenga a su cargo el depósito de radios. Este sitio tiene artículos aparte sobre cómo construir ese plan y sobre el rol del líder de la unidad de comunicaciones (communications unit leader) en departamentos pequeños, y no voy a repetir ninguno de los dos aquí más allá de señalar que ambos existen porque el sistema nacional nombró la posición y el formato.

Lo que el requisito no produjo es la mitad más difícil, y quiero plantearlo como una característica documentada del esquema de cumplimiento y no como una acusación. El cumplimiento lo reportaba la propia jurisdicción sobre sí misma, la adopción solía ser un acto único demostrado con una resolución o una orden ejecutiva, y ninguna parte del esquema exigía que una jurisdicción demostrara que agencias que no comparten un sistema de radio hubieran logrado pasarse información entre sí con éxito bajo presión de tiempo. En las agencias con las que trabajé como consultor de comunicaciones entre 2001 y 2024, el instrumento de adopción por lo general se podía encontrar en un día si alguien sabía qué funcionario administrativo lo tenía guardado, y la fecha que llevaba con mucha frecuencia caía dentro de los dieciocho meses posteriores a la entrada en vigor de la condición de subvención, sin revisión alguna desde entonces, lo cual indica que la estructura se adoptó y después se dejó de lado.

Dos documentos posteriores se ubican sobre esta capa y vale la pena conocerlos por su nombre para que el lector pueda consultarlos. La Directiva de Política Presidencial 8 (Presidential Policy Directive 8), titulada Preparación Nacional (National Preparedness), se emitió en 2011 y reemplazó la anterior directiva de preparación de 2003, y es el origen de la meta nacional de preparación y del sistema de capacidades básicas contra el cual se redactan hoy los planes estatales y locales. Por separado, la Ley de Reforma del Manejo de Emergencias Posterior a Katrina de 2006 creó una oficina de comunicaciones de emergencia dentro del Departamento de Seguridad Nacional y exigió un plan nacional de comunicaciones de emergencia, cuya primera versión se publicó en 2008, con versiones posteriores que hoy mantiene la Agencia de Seguridad de Ciberseguridad e Infraestructura (Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, CISA), de modo que conviene revisar el sitio de esa agencia para conocer la edición vigente en lugar de basarse en una cifra o una meta citada de una versión anterior.

Qué recomendó la Comisión sobre el mando y sobre el espectro

El Informe de la Comisión del 11 de Septiembre (The 9/11 Commission Report) se publicó en 2004 por la Comisión Nacional sobre los Ataques Terroristas contra los Estados Unidos (National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States), y sus recomendaciones sobre la respuesta de emergencia se ubican en el capítulo doce, en la sección dedicada a protegerse y prepararse contra ataques terroristas, y no en el capítulo nueve, que contiene la narración y el análisis de la respuesta en Nueva York. La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (United States Government Accountability Office, GAO) publicó un resumen de las recomendaciones de la Comisión que cita la página 397 para la recomendación sobre el espectro, y esa referencia de página es la manera más confiable que conozco para remitir a alguien al texto real. La distinción entre los capítulos importa porque los hallazgos de la Comisión sobre lo que ocurrió ese día y sus recomendaciones sobre qué hacer después están escritos en registros distintos y quedan separados por unas ochenta páginas.

Sobre el mando, el texto de la Comisión es breve y específico. Afirma que “las agencias de respuesta de emergencia en todo el país deberían adoptar el Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS)”, agrega que cuando participan varias agencias o varias jurisdicciones deberían adoptar un mando unificado, y describe ambos como marcos probados para la respuesta de emergencia. El resumen ejecutivo de la Comisión incluye el mecanismo de financiamiento como un punto aparte, en el que se recomienda que el Congreso “condicione el financiamiento de seguridad nacional a la adopción de un sistema de comando de incidentes”, y el mismo punto pide un enfoque regional, mientras que un punto vecino recomienda que el financiamiento federal para la preparación de emergencias se base únicamente en riesgos y vulnerabilidades.

Sobre el espectro, la recomendación dice que “el Congreso debería apoyar la legislación pendiente que prevé la asignación acelerada y aumentada de espectro radioeléctrico para fines de seguridad pública”, y continúa con un segundo elemento que casi nunca sobrevive a la paráfrasis, a saber, que las áreas urbanas de alto riesgo como la ciudad de Nueva York y Washington deberían establecer unidades de cuerpo de señales (signal corps) para garantizar la conectividad de comunicaciones entre las autoridades civiles, los primeros respondientes locales y la Guardia Nacional, con financiamiento federal de esas unidades como alta prioridad para el Congreso. Lea de nuevo la oración y note lo que falta en ella. El texto no nombra ninguna banda, no especifica ninguna cantidad de espectro, no propone ninguna red y no contempla ninguna autoridad federal, porque la Comisión le pidió al Congreso que apoyara una legislación que ya estaba pendiente y que acelerara las asignaciones que haría la Comisión Federal de Comunicaciones (Federal Communications Commission, FCC).

Este es el punto de la serie en el que más me piden confirmar algo que el texto no dice. La Comisión no recomendó la red que finalmente se construyó, y cualquiera que le diga a una clase que la Comisión del 11 de Septiembre pidió una red nacional de banda ancha para seguridad pública está describiendo lo que ocurrió después y no lo que dice el informe. Trate eso como un mito y llámelo así en la misma frase, porque el hecho interesante es el contrario del mito: una recomendación de un solo párrafo sobre la asignación de espectro se convirtió en un debate legislativo de diez años con un resultado que la recomendación no anticipó.

El destino de cada recomendación

La recomendación sobre el comando de incidentes ya se estaba implementando cuando se publicó, lo cual es el caso más claro del conjunto. La directiva de febrero de 2003 ya había ordenado el sistema, el sistema se emitió en marzo de 2004, y la condición de subvención que entró en vigor en el año fiscal 2005 aportó exactamente la contingencia de financiamiento que pedía el resumen ejecutivo de la Comisión, de modo que la recomendación y la política convergieron en lugar de que una causara la otra. Si quiere una manera defendible de describir esto en una clase, diga que la Comisión respaldó y reforzó una estructura que ya estaba en trámite, y que la contingencia de financiamiento que recomendó ya estaba escrita en la directiva.

La recomendación de basar el financiamiento de preparación únicamente en el riesgo se implementó en parte y sigue siendo objeto de debate. La Ley de Implementación de las Recomendaciones de la Comisión del 11 de Septiembre de 2007 (Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act) revisó la manera en que los principales programas de subvenciones de seguridad nacional distribuyen el dinero entre los estados, y desde entonces han seguido existiendo, de una forma u otra, cuotas mínimas por ley para cada estado, razón por la cual el debate sobre la asignación basada en riesgo reaparece en cada ciclo de asignaciones presupuestales. No voy a imprimir aquí un porcentaje actual ni una fórmula de asignación vigente, porque eso cambia, y el lugar para obtenerlo es la ley con sus enmiendas junto con el aviso vigente de oportunidad de financiamiento del Departamento de Seguridad Nacional para el programa de subvenciones que usted realmente recibe.

El elemento de las unidades de cuerpo de señales dentro de la recomendación sobre el espectro no llegó a ninguna parte que yo pueda documentar. No he podido confirmar ninguna jurisdicción que haya establecido una unidad de cuerpo de señales en la forma que describió la Comisión, y la frase salió de la conversación de política pública casi de inmediato, con la oración sobre el espectro cargando todo el peso de esa recomendación en cada resumen posterior. Si algún lector puede señalarme una unidad creada en virtud de esa recomendación, me gustaría ver la documentación, y hasta entonces la trato como una recomendación que se publicó y no se adoptó.

La recomendación sobre el espectro en sí misma avanzó lento y por etapas. La Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo de 2004 (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act) incluyó disposiciones sobre comunicaciones y, según un informe del Servicio de Investigación del Congreso (Congressional Research Service, CRS) sobre legislación de comunicaciones de emergencia preparado para el Congreso 110, contenía una disposición de sentido del Congreso que establecía que el siguiente Congreso debía aprobar legislación que respaldara la recomendación de la Comisión de acelerar la liberación de espectro. El avance sustantivo llegó con la Ley de Reducción del Déficit de 2005 (Deficit Reduction Act), que según un informe del CRS sobre subastas de espectro fijó una fecha definitiva, el 17 de febrero de 2009, para la liberación del espectro de 700 MHz que en ese momento tenían las cadenas de radiodifusión, y el debate sobre quién obtendría la porción disputada de ese espectro se extendió después hasta 2012. Los excomisionados, trabajando como el Proyecto de Discurso Público del 11 de Septiembre (9/11 Public Discourse Project), emitieron en diciembre de 2005 un informe final de calificaciones sobre las recomendaciones que calificó la recomendación sobre el espectro como un fracaso, y si usted cita esas calificaciones, tómelas del propio informe de calificaciones y no de un resumen periodístico de él.

La transición de la televisión y el bloque que quería la seguridad pública

El debate sobre el espectro es la consecuencia de 2001 de mayor duración en todo este registro, y se entiende mal porque la secuencia se comprime. El Congreso ya había designado en la década de 1990 un bloque de la parte superior de la banda de 700 MHz para seguridad pública, cuando se reasignaron los canales de televisión 60 a 69, y un informe del CRS sobre la red de primeros respondientes registra con claridad el problema de esa designación: la ley exigía a las cadenas de radiodifusión que abandonaran ese espectro pero fijaba un plazo indefinido para hacerlo, con el resultado de que el espectro no quedó disponible de inmediato para la seguridad pública. La Comisión escribía sobre esa condición en 2004, cuando la seguridad pública tenía una asignación en el papel dentro de una banda todavía ocupada por estaciones de televisión, y nadie podía acelerar la asignación hasta que hubiera una fecha cierta para que las cadenas se retiraran.

La Ley de Reducción del Déficit de 2005 aportó esa fecha, al fijar el 17 de febrero de 2009 como la fecha definitiva para la liberación del espectro de 700 MHz que tenían las cadenas de radiodifusión, según el trabajo publicado del CRS sobre subastas de espectro, lo cual convirtió una transición indefinida en un plazo fijo e hizo posible la subasta posterior. El Congreso trasladó después la fecha de transición de cara al consumidor al 12 de junio de 2009 mediante legislación aprobada a principios de ese año, y si necesita citar la ley que hizo ese cambio por su nombre y número de ley pública, verifíquelo contra el registro del Congreso y no lo tome de este artículo, porque no he podido volver a verificar esa cita mientras escribía.

El bloque en el centro del debate tiene una identidad precisa, y usar las frecuencias correctas es la diferencia entre una afirmación verificable y el folclore radial. El documento de implementación de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC), publicado en el Registro Federal (Federal Register) en octubre de 2012, identifica el Bloque D como 758 a 763 MHz emparejado con 788 a 793 MHz, es decir, 10 megahercios de espectro, e identifica el espectro de banda ancha para seguridad pública existente como 763 a 768 MHz emparejado con 793 a 798 MHz, otros 10 megahercios, con una banda de guarda entre ambos de 768 a 769 MHz emparejada con 798 a 799 MHz. La porción de banda ancha para seguridad pública se le había otorgado en licencia a un único licenciatario nacional, el Public Safety Spectrum Trust, y el Bloque D quedaba directamente adyacente a esa porción, razón por la cual el Bloque D, y ningún otro bloque, era el que querían las organizaciones de seguridad pública.

El arreglo que la FCC le adjuntó al Bloque D no era ni un regalo para la seguridad pública ni una subasta sencilla. El bloque se ofreció bajo la condición de que el postor comercial ganador llegara a un acuerdo de uso compartido de red con el licenciatario de seguridad pública y asumiera el costo y la responsabilidad de construir una red compartida, arreglo que el CRS describió como un modelo de negocio nuevo que se apartaba de la política de subastas anterior. Ese modelo es lo que fracasó, y su fracaso fue lo que produjo cuatro años más de debate legislativo, de modo que vale la pena separarlo mentalmente de la pregunta de si el espectro alguna vez llegaría a estar disponible.

La subasta que no se completó y la ley que terminó el debate

La subasta de 700 MHz, oficialmente Subasta 73 (Auction 73), abrió en enero de 2008 y cerró el 18 de marzo de 2008, y el CRS informa que recaudó 19.592.420.000 dólares, cifra muy por encima de la estimación de ingresos del Congreso que la cobertura del sector en ese momento situaba en 10.200 millones de dólares. Cuatro de los cinco bloques alcanzaron sus precios de reserva agregados, mientras que el Bloque D no lo hizo, y la regla que la FCC había fijado de antemano era que si los resultados en un bloque no satisfacían el precio de reserva agregado correspondiente, ninguna de las licencias de ese bloque se asignaría con base en esa subasta, con una subasta posterior contingente disponible bajo términos anunciados previamente.

La puja por el Bloque D es una historia corta dentro del registro. Urgent Communications informó el 24 de enero de 2008 que la primera ronda produjo una sola oferta de 472 millones de dólares por la licencia nacional del Bloque D, que era la oferta mínima aceptable fijada por la FCC frente a un precio de reserva de 1.300 millones de dólares, y el mismo informe señala que una empresa emergente que había promovido el modelo de asociación público-privada, Frontline Wireless, había cerrado operaciones unas tres semanas antes de que comenzara la subasta. Bajo las reglas de puja anónima, la identidad del postor no se reveló hasta que terminó la subasta. El bloque quedó sin asignar, el arreglo de uso compartido con el licenciatario de seguridad pública nunca se puso a prueba en la práctica, y la FCC quedó con la tarea de evaluar sus opciones para una banda que ya había reasignado con un propósito que la subasta no había logrado cumplir.

Lo que siguió fue un debate de cuatro años con dos posturas. Una postura sostenía que el Bloque D debía volver a subastarse comercialmente con condiciones revisadas, y la otra sostenía que el bloque debía asignarse directamente a la seguridad pública y combinarse con el espectro de banda ancha adyacente para darle a un único licenciatario nacional 20 megahercios con los cuales trabajar. Las principales organizaciones nacionales de seguridad pública hicieron campaña por la asignación directa, la disputa se extendió a lo largo de dos Congresos, y la resolución llegó adjunta a un proyecto de ley sobre impuestos a la nómina y no a un proyecto de ley de seguridad nacional.

La ley es la Ley de Alivio Tributario para la Clase Media y Creación de Empleo de 2012 (Middle Class Tax Relief and Job Creation Act), Ley Pública 112-96, 126 Statutes at Large 156, promulgada el 22 de febrero de 2012, cuyo título sexto lleva las disposiciones de comunicaciones de seguridad pública y espectro. Ese título establece la Autoridad de Red de Primeros Respondientes (First Responder Network Authority, FirstNet), y el documento de implementación de la FCC de octubre de 2012 registra el efecto sobre el espectro: la oficina reasignó el Bloque D en 758 a 763 y 788 a 793 MHz para servicios de seguridad pública, eliminó las reglas que regían la anterior licencia de banda ancha para seguridad pública, y le otorgó a la nueva autoridad una licencia que cubre el espectro de banda ancha para seguridad pública, la banda de guarda y el Bloque D, de modo que las bandas de 758 a 769 MHz y 788 a 799 MHz quedan asignadas para la red nacional de la autoridad. El mismo título contenía el mandato de reubicación para la banda de 470 a 512 MHz que después fue derogado, tema que este sitio trata por separado.

Este artículo se detiene en ese otorgamiento de licencia, y el límite es deliberado. Cómo se construyó la red, qué significan en la práctica la prioridad y la interrupción forzosa (pre-emption) en ella, qué implica una suscripción y si le conviene a una agencia en particular son todas preguntas operativas vigentes con un artículo aparte en este sitio dedicado a ellas, y ninguna pertenece a un registro de política pública. El punto final del debate de diez años sobre el espectro es una ley promulgada el 22 de febrero de 2012, una autoridad establecida en virtud de su título sexto, y una licencia con límites de banda definidos otorgada más adelante ese mismo año, y todo lo que venga después de ese punto es una cuestión de adquisición para cada agencia y no una consecuencia de 2001 que un lector pueda auditar.

Qué no cambió, y cómo saberlo

La cobertura de radio dentro de estructuras grandes se rige por la misma física que la regía en 2001, y ninguna ley, directiva o edición del sistema ha derogado ninguna parte de ella. Los materiales de construcción atenúan las señales, el concreto reforzado y el vidrio metalizado las atenúan severamente, una radio portátil que transmite desde una escalera o un sótano tiene una fracción de vatio trabajando contra varios pisos de estructura, y la falla es peor precisamente donde trabajan las cuadrillas cuando el incidente está en su peor momento. La segunda parte de esta serie trató lo que las investigaciones establecieron sobre las radios dentro de las torres, y el punto relevante aquí es que la respuesta de ingeniería al problema, que es un sistema dentro del edificio que repite o distribuye la señal a través de la estructura, se instala de manera desigual y se mantiene peor todavía. Existen disposiciones modelo del código de incendios sobre cobertura de radio para primeros respondientes y se han adoptado estado por estado, con variación real en si se aplican a edificios ya existentes, y el artículo aparte de este sitio sobre cobertura dentro de edificios trata lo que el código puede exigir en una jurisdicción dada.

El problema de mantenimiento es el que yo apostaría a encontrar en cualquier jurisdicción. Un amplificador o un sistema de antenas distribuidas dentro de un edificio se pone en servicio cuando el edificio es nuevo, lo aprueba alguien que no pertenece al servicio de bomberos, y después queda sujeto a una renovación que elimina una antena, a una batería que se agota con el tiempo, a una fuente de poder que nadie prueba, o a un reajuste del sistema cuando el sistema de radio migra a una banda o un modo nuevo. Nada de esa falla se anuncia por sí sola, porque el edificio se ve igual y la radio funciona bien en el vestíbulo, que es donde cualquiera la probaría, y la manera de encontrarla es una prueba de recorrido con una portátil en la escalera y en el nivel más bajo, lo cual es más o menos medio día de trabajo que casi nadie programa y que produce un registro escrito de zonas muertas que antes nadie tenía.

El mando entre agencias sigue siendo local y, en la práctica, voluntario. El sistema nacional aporta una estructura y un vocabulario, y no crea autoridad, porque quién comanda un incidente multiagencial en su jurisdicción lo determina la ley estatal, los planes del condado y del municipio, y los acuerdos de ayuda mutua que las agencias firmaron entre sí. Eso significa que el arreglo sigue dependiendo de si las personas que estarían sentadas en la misma mesa han trabajado juntas antes, y esa dependencia no es tanto un defecto del sistema nacional como una descripción de lo que un sistema nacional puede y no puede hacer desde Washington. Una estructura se puede entregar desde arriba, pero el hábito de construir un solo plan con una agencia vecina se tiene que construir localmente y a costo local, razón por la cual varía tanto entre condados vecinos con papeleo idéntico.

La interoperabilidad todavía aparece en informes posteriores a la acción (after action reports) publicados, y solo voy a nombrar los que puedo citar por título y año en lugar de aludir a una tendencia. El Departamento de Justicia de los Estados Unidos, a través de su Oficina de Servicios de Policía Orientados a la Comunidad (Office of Community Oriented Policing Services), publicó Critical Incident Review: Active Shooter at Robb Elementary School en enero de 2024, y los problemas de comunicaciones son una parte sustancial de lo que esa revisión documenta sobre la respuesta de las muchas agencias que llegaron. La Comisión de Seguridad Pública de la Secundaria Marjory Stoneman Douglas (Marjory Stoneman Douglas High School Public Safety Commission) entregó su Informe Inicial (Initial Report) en enero de 2019 al Gobernador y a la Legislatura de Florida, y el desempeño de las radios durante la respuesta es uno de sus temas, incluido el comportamiento del sistema de radio del condado bajo carga y la posición de las agencias que llegaron con sistemas propios, material que el lector debería leer en el informe mismo y no en mi resumen de él. El Informe Posterior a la Acción para la Respuesta a los Atentados del Maratón de Boston de 2013 (After Action Report for the Response to the 2013 Boston Marathon Bombings), publicado en 2014 y disponible a través de la Agencia de Manejo de Emergencias de Massachusetts (Massachusetts Emergency Management Agency), es más antiguo que los otros dos y lo incluyo porque es un ejemplo multiagencial con una sección publicada sobre comunicaciones.

Tres informes no establecen un patrón nacional, y no voy a afirmar que lo hacen. Lo que establecen es que el hallazgo sobrevivió a la corrección doctrinal en al menos esas respuestas, lo cual basta para justificar la pregunta que la sección de acción más abajo le pide plantear sobre sus propios últimos tres informes. Si sus propios informes posteriores a la acción no contienen ningún hallazgo de comunicaciones, vale la pena examinar eso antes de concluir que es buena noticia, porque la razón más común de que un informe no contenga ningún hallazgo de comunicaciones es que nadie tenía asignada la tarea de evaluarlas.

Por qué una mitad se pudo corregir y la otra no

La parte del registro que se corrigió después de 2001 es la parte que se podía corregir escribiendo una estructura y financiando una adquisición, y cada una de esas correcciones tenía un responsable con autoridad para actuar solo. Un presidente puede firmar una directiva, un departamento puede emitir un sistema y revisarlo en 2008 y de nuevo en 2017, el Congreso puede fijar una fecha de transición y aprobar una ley que asigne espectro, y un regulador puede otorgar una licencia con límites de banda definidos. Cada elemento de las primeras seis secciones de este artículo tiene una fecha, un ente emisor y un documento que se puede descargar, que es exactamente la razón por la que se puede verificar, y esa posibilidad de verificación es en sí misma una característica de los problemas que tienen un solo responsable.

La parte que no se corrigió no tiene un responsable de ese tipo. Probar la cobertura de radio dentro de un edificio alto de propiedad privada requiere un dueño del edificio, un jefe de bomberos (fire marshal), un técnico de radio y dos cuadrillas con portátiles, y ninguno de esos cuatro puede obligar a los otros tres. Realizar un ejercicio diseñado para fallar requiere que varias agencias cedan un día operativo, que gasten dinero en un facilitador y en evaluadores, y que se les vea fallar frente a vecinos con quienes tendrán que trabajar la semana siguiente, y nunca se ha escrito una condición de subvención federal capaz de hacer que un grupo de jefes quiera eso. El arreglo de mando para un incidente multiagencial requiere un acuerdo que un cuerpo electo tiene que aprobar, con toda la política local que eso conlleva, lo cual es un tipo de trabajo distinto de completar un curso.

Esa asimetría es un hecho sobre cómo cambian las instituciones y no una crítica a nadie en este oficio. La adopción es un acto único con una fecha, la puede certificar la propia jurisdicción sobre sí misma, y permanece adoptada sin más esfuerzo, mientras que la capacidad de pasar información entre agencias bajo carga se deteriora a medida que la gente se jubila, los sistemas migran y los edificios se renuevan, y hay que restablecerla en un ciclo por personas que no tienen ningún incidente enfrente para justificar el costo. La evidencia de esa asimetría acompaña el hecho en ambas direcciones: los elementos doctrinales tienen fecha y son verificables, mientras que los elementos de práctica siguen reapareciendo en los informes posteriores a la acción nombrados arriba.

La conclusión útil para una agencia en funcionamiento es que ambas mitades se miden con fechas, y que las fechas no son difíciles de reunir. Del lado doctrinal, las fechas son la de su instrumento de adopción, la edición del sistema nacional que cita su política escrita, y la fecha de revisión del plan de interoperabilidad de su estado, todas las cuales alguien en su institución puede producir esta misma semana. Del lado de la práctica son la fecha del último ejercicio multiagencial en su región que llevó un objetivo de comunicaciones capaz de ser fallado, la fecha de la última prueba de recorrido con una portátil en sus edificaciones más grandes, y la fecha en que la última acción correctiva de comunicaciones salida de un informe posterior a la acción realmente se cerró en lugar de solo asignarse. Un lector que reúna esas seis fechas tiene una imagen más honesta de la posición de su propia región desde 2001 de la que ofrecerá cualquier informe de cumplimiento, y la brecha entre los dos conjuntos de fechas suele ser donde está el trabajo pendiente. Esta es la cuarta y última parte de la serie, y si usted usa algo de ella en una clase o en un plan, cite las partes anteriores para los hallazgos sobre la respuesta misma y cite esta parte únicamente para el registro de política pública, porque los documentos nombrados aquí son los que llevan fechas que usted puede verificar.

Qué hacer en su agencia

• Pídale a su gerente de emergencias o al funcionario administrativo municipal la resolución, la ordenanza o la orden ejecutiva mediante la cual su jurisdicción adoptó el sistema nacional de manejo de incidentes, lea la fecha que lleva, y registre esa fecha en la parte superior de su anexo de comunicaciones para que todo lector futuro sepa qué tan antigua es la adopción.
• Pídale a quien mantiene su manual de políticas que compare la edición del sistema nacional de manejo de incidentes que citan sus políticas con la edición vigente en el sitio de FEMA, y si sus documentos todavía hacen referencia a la revisión de 2008, anote la discrepancia por escrito para la próxima revisión de políticas.
• Pídale a su oficial de capacitación que imprima el listado actual del personal que tiene los cursos intermedio y avanzado de comando de incidentes, que lo ponga junto a la lista de quienes serían personal de mando y estado mayor general en un turno nocturno, y que anote la brecha como un número y no como una impresión.
• Pídale a su coordinador estatal de interoperabilidad el plan estatal vigente de interoperabilidad de comunicaciones y su fecha de revisión, y después confirme que los sistemas, los grupos de conversación (talkgroups) y los canales de ayuda mutua de su agencia aparezcan en él correctamente, y envíe las correcciones por escrito si no es así.
• Encuentre la fecha del último ejercicio multiagencial en su región y lea sus objetivos escritos, y si ningún objetivo preguntaba si un dato específico pasó del sistema de una agencia al de otra y cuánto tiempo tardó, ponga ese objetivo en la agenda de la reunión de diseño de ejercicios o de jefes que ya se realiza en su área.
• Saque sus últimos tres informes posteriores a la acción, indexe cada hallazgo de comunicaciones en una sola página con el nombre de la persona responsable de la acción correctiva y si esta se cerró, y lleve esa página a su próxima reunión de personal en lugar de archivarla.
• Elija las dos edificaciones más grandes de su área de respuesta que tengan sistemas de radio dentro del edificio, obtenga el registro de prueba más reciente del dueño del edificio o del jefe de bomberos, y haga que dos cuadrillas realicen este mes una prueba de recorrido con una portátil en la escalera y en el nivel más bajo, anotando cada zona muerta con la fecha, el modelo de radio y el grupo de conversación utilizado.

Puntos clave

• La Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5, Manejo de Incidentes Domésticos, la emitió el presidente George W. Bush el 28 de febrero de 2003, y ordenó tanto el sistema nacional de manejo de incidentes como el plan nacional de respuesta.
• El sistema nacional de manejo de incidentes se publicó el 1 de marzo de 2004 por el Secretario de Seguridad Nacional Tom Ridge, FEMA lo revisó en diciembre de 2008 y lo emitió en una tercera edición en octubre de 2017, mientras que el Plan Nacional de Respuesta que entró en vigor en diciembre de 2004 fue reemplazado por el primer Marco Nacional de Respuesta en 2008, con ediciones posteriores en 2013, 2016 y 2019, así que confirme la edición vigente antes de citar un número de edición.
• La directiva, y no la Comisión del 11 de Septiembre, creó el requisito de que la asistencia federal de preparación se condicionara a la adopción del sistema a partir del año fiscal 2005, y la primera emisión del sistema en marzo de 2004 precedió al informe de la Comisión de julio de 2004.
• Las recomendaciones de la Comisión sobre la respuesta de emergencia se ubican en el capítulo doce de The 9/11 Commission Report, y el resumen publicado por la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno cita la página 397 para la recomendación sobre el espectro, la cual le pedía al Congreso apoyar la legislación pendiente para la asignación acelerada y aumentada de espectro radioeléctrico y también pedía unidades de cuerpo de señales en áreas urbanas de alto riesgo.
• La Comisión no nombró ninguna banda, ninguna cantidad ni ninguna red, de modo que la afirmación de que pidió una red nacional de banda ancha para seguridad pública es un mito y debe señalarse como tal cada vez que se repita.
• La Subasta 73 cerró el 18 de marzo de 2008 habiendo recaudado 19.592.420.000 dólares según el CRS, y el Bloque D atrajo una sola oferta de primera ronda de 472 millones de dólares frente a una reserva de 1.300 millones de dólares, según informó Urgent Communications en enero de 2008, de modo que el bloque quedó sin asignar y el modelo de asociación público-privada nunca se construyó.
• La Middle Class Tax Relief and Job Creation Act de 2012, Ley Pública 112-96, promulgada el 22 de febrero de 2012, estableció la Autoridad de Red de Primeros Respondientes, y el documento de implementación de la FCC de octubre de 2012 registra la reasignación del Bloque D y el otorgamiento a esa autoridad de una licencia que cubre 758 a 769 MHz y 788 a 799 MHz.
• Los hallazgos de interoperabilidad sobrevivieron a la corrección doctrinal en revisiones publicadas, incluidas Critical Incident Review: Active Shooter at Robb Elementary School de enero de 2024 y el Initial Report de la Marjory Stoneman Douglas High School Public Safety Commission de enero de 2019, y la prueba local honesta es lo que digan sus propios últimos tres informes posteriores a la acción.