La mayoría de los ejercicios en los que he participado se diseñaron para terminarlos y cumplir un requisito o sumar algunas horas de capacitación en lugar de para enseñarle algo a alguien, y la señal es siempre la misma: el escenario se escribió después de que alguien eligiera la fecha, los objetivos se escribieron después del escenario, y el informe posterior a la acción incluyó las comunicaciones como hallazgo por cuarto año consecutivo sin que nadie apareciera como responsable. Este texto trata sobre las decisiones de diseño que separan un ejercicio que encuentra problemas reales de una demostración bien organizada, comenzando por los objetivos y terminando en una acción correctiva que alguien realmente asume (otra parte difícil: lograr que una persona asuma la responsabilidad).

El ejercicio diseñado para aprobarse, y cómo reconocerlo

Un ejercicio diseñado para aprobarse tiene una forma reconocible. El escenario permanece dentro de la capacidad que la agencia ya posee, de modo que el peligro es un incendio estructural de segunda alarma en lugar de una liberación de materiales peligrosos de seis horas que se prolongue más allá del turno de servicio, y la curva de demanda nunca cruza el punto en el que alguien tiene que decir que no o pedir ayuda. A los participantes se les informa de antemano lo que se espera de ellos, a veces hasta el orden en que se solicitarán las unidades. Nada se retira durante el desarrollo del ejercicio, lo que significa que el sistema de radio funciona, el generador arranca, el puente está abierto y la persona que conoce la contraseña está presente y despierta.

La evaluación sigue la misma lógica. El evaluador suele ser la persona que escribió el plan que se está probando, o el supervisor de turno de las personas observadas, y ambos arreglos producen un documento que dice que el plan funcionó. Los funcionarios de alto nivel asisten como observadores y terminan siendo informados por el mismo personal que se supone que está participando, lo que convierte silenciosamente un ejercicio en una presentación. Cuando comienza la sesión de balance inmediato (hotwash), la primera persona en hablar es la de mayor rango en la sala, todos los demás se ajustan a eso y las quejas útiles se quedan en el estacionamiento.

Quiero ser directo sobre por qué ocurre esto, porque casi nunca es pereza. Los ejercicios cuestan horas extra, son visibles para los funcionarios electos y para la prensa, y hay una entrega pendiente ante una subvención. Nadie es ascendido por producir un informe posterior a la acción que diga que el condado no puede sostener un Centro de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Center, EOC) más allá de doce horas. El incentivo se inclina hacia un documento limpio, y a menos que la persona que construye el ejercicio decida de antemano que encontrar problemas es el resultado esperado, el diseño derivará hacia la comodidad por sí solo, sin que nadie lo elija.

Los simulacros de evacuación por las escaleras que Rick Rescorla repetía una y otra vez en Morgan Stanley, en el World Trade Center, molestaban a los operadores bursátiles y a la gerencia, y la razón por la que molestaban es la misma razón por la que funcionaron, porque interrumpían el negocio real en momentos inconvenientes y exigían un movimiento real por escaleras reales. Si a nadie en su organización le molestan sus ejercicios, vale la pena examinar eso antes de programar el próximo.

Los objetivos primero, y no más de un puñado

El Programa de Ejercicios y Evaluación de Seguridad Nacional (Homeland Security Exercise and Evaluation Program, HSEEP), que FEMA mantiene y revisa periódicamente y que las condiciones de las subvenciones exigen con frecuencia para los ejercicios financiados con fondos federales, es explícito en que los objetivos guían el ejercicio y el escenario sirve a los objetivos. Ese orden es la regla más violada en este campo. Alguien decide hacer un descarrilamiento de tren porque el ferrocarril ofreció un vagón cisterna, y los objetivos se diseñan a partir del escenario dos semanas antes del ejercicio, lo que garantiza que serán lo bastante vagos como para cumplirse.

Un objetivo utilizable nombra una función, un actor responsable y un resultado observable. “Probar las comunicaciones” no es un objetivo porque ningún resultado podría refutarlo, mientras que establecer un canal táctico común entre bomberos, servicios médicos de emergencia y la oficina del sheriff, y confirmar que los tres pueden escuchar el tráfico del comandante del incidente (Incident Commander) dentro de los quince minutos siguientes a la llegada, sí es un objetivo, porque al final del ejercicio alguien puede decir sí o no y señalar la hora. El HSEEP describe objetivos específicos, medibles, alcanzables, relevantes y con un plazo definido, y la parte medible es donde fallan la mayoría de los borradores.

Mantenga el número reducido. De tres a cinco objetivos es un rango razonable para un ejercicio de mesa (tabletop exercise) y para la mayoría de los ejercicios funcionales (functional exercises), e incluso un ejercicio a gran escala (full scale exercise) que involucre a varias agencias se beneficia más de cinco objetivos precisos que de quince que reciben treinta segundos de atención cada uno. Cada objetivo que usted agregue le resta capacidad de evaluación a los demás, porque alguien tiene que estar ubicado donde ese objetivo se está desempeñando, con un formulario de recolección de datos en mano, durante todo el período en que pueda ocurrir.

Los objetivos también deberían provenir de una fuente defendible y no de la imaginación del equipo de planificación. Las fuentes obvias son su identificación de peligros y evaluación de riesgos, las acciones correctivas todavía abiertas de los dos últimos ejercicios, los hallazgos de incidentes reales del último año y cualquier capacidad que su jurisdicción haya declarado por escrito pero nunca haya demostrado. Si su proceso de identificación de amenazas y peligros señala las tormentas de hielo como su evento disruptivo de mayor probabilidad y usted ha realizado tres ejercicios de tirador activo seguidos, la brecha en su programa ya está documentada en sus propios archivos.

Basado en discusión y basado en operaciones: cómo elegir el formato adecuado al objetivo

El HSEEP divide los ejercicios en dos familias. Los ejercicios basados en discusión incluyen seminarios, talleres (workshops), ejercicios de mesa y juegos, y avanzan a la velocidad de la conversación, con los participantes hablando sobre lo que harían en lugar de hacerlo. Los ejercicios basados en operaciones incluyen simulacros (drills), ejercicios funcionales y ejercicios a gran escala, e implican acción real en tiempo real, ya sea que eso signifique que una sola compañía practique una destreza, que un EOC y un centro de despacho trabajen un evento simulado contra el reloj, o que unidades y equipo se desplieguen realmente al terreno.

La elección entre ambos debe seguir al objetivo y nada más. Si su pregunta es si dos agencias interpretan de la misma manera un acuerdo de ayuda mutua, si los oficiales de información pública saben quién aprueba un comunicado conjunto, o si el abogado del condado y el director financiero coinciden en la autoridad de adquisición de emergencia, un ejercicio de mesa sacará eso a la luz en tres horas y un ejercicio a gran escala no lo sacará en absoluto, porque en el terreno esas personas no participan en la conversación. Si su pregunta es si los radios portátiles funcionan en el sótano del hospital, ninguna cantidad de discusión la responderá y alguien tendrá que bajar allí con un radio.

Un taller es la herramienta correcta con más frecuencia de lo que la gente piensa, porque produce un producto en lugar de una actuación. Si necesita un anexo de evacuación revisado, una matriz de decisión para la activación del EOC, o una lista acordada de qué agencia es dueña de qué tarea, reúna a las ocho personas correctas en una sala durante un día con un facilitador y un borrador, y salga con un documento. Llamar a eso un ejercicio de mesa y aparentar que evaluó algo es una forma común de atribuirse mérito que enturbia su registro de ejercicios.

El costo determina la secuencia, lo admita alguien o no. Un ejercicio de mesa necesita una sala y un facilitador durante una mañana, mientras que un ejercicio a gran escala cuesta horas extra para cada participante, aparatos fuera de servicio, controladores, evaluadores, maquillaje de heridas simuladas (moulage), logística y a menudo un año de planificación, y todo eso se desperdiciará si las preguntas básicas de coordinación nunca se conversaron. Realizar primero el trabajo basado en discusión no tiene nada que ver con modelos de madurez y todo que ver con no gastar el presupuesto de ejercicios de todo un año para descubrir que dos departamentos definen de manera distinta el área de espera (staging area).

Construir el escenario hacia atrás, a partir de lo que necesita observar

Una vez fijados los objetivos, el escenario es un mecanismo de entrega, y se construye preguntando qué condiciones obligarían a poner en práctica cada objetivo. Si el objetivo es la transferencia de mando entre agencias, el escenario necesita un incidente que comience como el problema de una disciplina y se convierta en el de otra, algo que logran una liberación de materiales peligrosos dentro de un incendio estructural o un rescate que se convierte en escena del crimen. Si el objetivo son las operaciones sostenidas más allá de un turno, el escenario tiene que durar lo suficiente, o saltar hacia adelante en el tiempo lo suficiente, para que haya que organizar un relevo, y por eso un salto de tiempo escrito en la lista maestra de eventos del escenario (master scenario events list) suele valer más que otra explosión.

El realismo importa en las condiciones más que en la teatralidad. Los participantes perdonarán un peligro simulado y víctimas simuladas, y se desconectarán de inmediato si el panorama de recursos es deshonesto. La deshonestidad más común es la disponibilidad, donde el escenario asume que todas las unidades están en cuartel, que todos los departamentos vecinos pueden enviar ayuda y que el estado puede entregar un recurso en dos horas porque de lo contrario el ejercicio se estancaría. La solución es escribir explícitamente las limitaciones de recursos en el escenario y dar a la célula de simulación instrucciones permanentes sobre qué no está disponible y por qué.

Degrade una cosa a propósito en cada ejercicio, y elija algo que el plan asuma sin decirlo. Elimine el canal de radio primario o un sitio repetidor, cierre un puente, haga que falle el circuito de internet del EOC, retire al comandante del incidente con una emergencia médica simulada, o haga que el edificio que siempre usa como refugio quede inutilizable porque está dentro de la zona de evacuación. Estas eliminaciones son donde se hacen visibles los supuestos no escritos del plan, y no cuestan nada incluirlas en la lista maestra de eventos del escenario.

La lista maestra de eventos del escenario en sí misma es el documento de control del equipo de planificación, y enumera cada evento programado, la hora en que se entrega, quién lo entrega, quién lo recibe, el objetivo que respalda y la respuesta que el equipo de planificación espera. Esa última columna es la que la gente se salta, y es lo que permite que un controlador reconozca en el momento que el desarrollo se ha desviado del diseño, en lugar de descubrirlo tres semanas después, cuando las notas del evaluador no cuadran.

Injects que ponen a prueba algo e injects que solo narran

Un inject es una pieza de información o una exigencia que se introduce durante el desarrollo del ejercicio, y la mayoría de los injects en la mayoría de los ejercicios fallan porque solo describen el escenario. Un mensaje que indica que se declaró una segunda alarma y que unidades adicionales están respondiendo le dice algo a los participantes y no les pide nada. Un inject se gana su lugar cuando exige una decisión, obliga a coordinar con alguien fuera de la sala, impone una restricción, o entrega información que contradice lo que los participantes ya creían.

Los injects que producen hallazgos de manera confiable se agrupan en unas pocas categorías. La negación de recursos funciona, cuando la máquina de bomberos de ayuda mutua que usted solicitó está comprometida en otro lugar y la célula de simulación lo comunica así, y los participantes tienen que decidir qué dejarán de hacer. El conflicto de información funciona, cuando el primer reporte dice que la planta liberó cloro y el gerente de la planta llama veinte minutos después para decir que fue amoníaco anhidro, lo que pone a prueba si alguien concilia ambas versiones antes de emitir la decisión de acción de protección (protective action decision). La exigencia externa funciona, cuando un canal de televisión llama directamente al director del EOC para pedir una declaración, o un superintendente escolar pregunta si debe mantener a los estudiantes en el plantel, porque esas llamadas son reales, llegan en el peor momento y casi nunca están en el plan. Un inject legal o financiero también funciona, cuando alguien tiene que autorizar una compra o un toque de queda y la persona que puede firmar está inalcanzable.

Los injects deben entregarse de la manera en que la información realmente llegaría. Si le entrega a un participante una tarjeta impresa que describe una transmisión de radio, no ha puesto a prueba nada del sistema de radio, del despachador ni de la capacidad del participante para escuchar el tráfico en una sala ruidosa. Las llamadas telefónicas deben llegar por teléfono, el tráfico de radio debe llegar por el radio en el canal que realmente se usaría, los reportes hechos en persona deben entregarlos alguien que entra caminando, y los rumores de redes sociales deben aparecer en una pantalla que alguien tenga que estar observando. Esta es la mejora más barata disponible para la mayoría de los diseñadores de ejercicios, porque cuesta tiempo de planificación en lugar de dinero.

Deje espacio para injects no programados. Los controladores deberían llevar dos o tres injects de contingencia para el caso en que los participantes resuelvan el problema más rápido de lo previsto, y también deberían estar autorizados para retener o eliminar un inject programado cuando el desarrollo ya lo haya superado. Una lista rígida entregada según el reloj, sin importar lo que estén haciendo los participantes, convierte el ejercicio en una lectura de guion, y los datos de evaluación que usted recopile después describirán una situación en la que los participantes nunca estuvieron realmente.

Controladores, evaluadores, la célula de simulación y la seguridad

Los controladores y los evaluadores cumplen funciones distintas y no deberían ser las mismas personas. Un controlador dirige el ejercicio, entrega los injects, mantiene el desarrollo dentro del horario, responde las preguntas de los participantes sobre qué es real, y puede iniciar, pausar o detener el ejercicio. Un evaluador observa y registra en función de un objetivo específico, no interviene, no orienta y no responde preguntas, y se retira con datos en lugar de opiniones. Combinar ambos roles produce un evaluador demasiado ocupado dirigiendo cosas como para observar, y un controlador que inconscientemente encamina a los participantes hacia el resultado que el formulario de evaluación busca.

A los evaluadores hay que decirles qué observar y darles un lugar estructurado para anotarlo. El HSEEP ofrece guías de evaluación de ejercicios vinculadas a las capacidades centrales y sus tareas asociadas, y cualquiera sea el formulario que use, debería enumerar el objetivo, las tareas que lo componen, espacio para horas y espacio para una descripción narrativa de lo que realmente ocurrió en lugar de una calificación numérica. Lo que usted quiere en esa página es un relato con marcas de hora: la solicitud se hizo a las 0914, llegó al EOC a las 0931, nadie la confirmó, y el oficial solicitante volvió a preguntar a las 0952. Las calificaciones numéricas sin narrativa son casi inútiles cuando se sienta a redactar los hallazgos.

Traiga evaluadores de fuera de su cadena organizacional cuando pueda. El gerente de emergencias de un condado vecino, un jefe retirado, un coordinador de preparación de emergencias de un hospital, o alguien de la agencia estatal, anotarán cosas que su propio personal no anotará, tanto porque no tienen nada en juego como porque no comparten los supuestos que ocultan el fallo. Ofrezca el mismo servicio a cambio, ya que ese intercambio no cuesta nada y mejora ambos programas.

La célula de simulación existe para que los participantes puedan interactuar con un mundo que no está presente. Dótela de personas que conozcan a las agencias reales que están simulando, entregue a cada una una tarjeta de rol con lo que esa agencia puede y no puede proveer y cuánto tiempo tarda, y opérela desde una sala separada con sus propias líneas telefónicas. La seguridad es una función separada con una persona separada, y en cualquier ejercicio basado en operaciones debe haber al menos un oficial de seguridad con autoridad inequívoca para detener el desarrollo, un plan médico ya informado y una frase claramente hablada que todos sepan que significa una emergencia genuina y no parte del escenario. La convención común es la frase “real world emergency” repetida, y cualquiera que sea la que usted elija tiene que aparecer en el informe a los participantes, en el manual del controlador y en la credencial que lleva puesta cada participante.

El hotwash, y el informe posterior a la acción que le sigue

El hotwash ocurre inmediatamente después de que termina el ejercicio, mientras la gente aún recuerda el orden de los hechos, y es un debriefing facilitado de los participantes y no una crítica entregada por el personal del ejercicio. La facilitación importa más que cualquier otra cosa en la sala. Comience con los participantes que estuvieron más alejados de las decisiones, deje a los funcionarios de mayor rango para el final, y haga preguntas sobre momentos específicos en lugar de impresiones generales, porque preguntar cómo salió todo no produce nada, mientras que pedirle a alguien que le cuente paso a paso qué ocurrió entre la orden de evacuación y la llegada del primer autobús sí produce el hallazgo.

Mantenga el hotwash breve, de treinta a cuarenta y cinco minutos para la mayoría de los ejercicios, y tome notas de manera visible para que la gente vea que su punto queda registrado. Separe el debriefing de los participantes del debriefing de controladores y evaluadores, que debería ocurrir el mismo día y aborda lo que salió mal con el ejercicio mismo, ya que un inject mal entregado o una célula de simulación que reveló la respuesta contaminarán los hallazgos si no se separan. Recoja también formularios escritos de retroalimentación de los participantes, porque la persona que no hablará frente a un subjefe escribirá dos frases en papel que valen toda la sesión.

El informe posterior a la acción es donde la honestidad sobrevive o muere. Un informe útil describe lo que ocurrió frente a cada objetivo con horarios, declara con claridad si el objetivo se cumplió, y separa tres tipos distintos de problema que suelen mezclarse: la artificialidad del ejercicio, que es un artefacto de cómo se construyó el ejercicio y no una brecha real; el problema de desempeño individual, que pertenece a los registros de capacitación y no a un informe publicado; y la brecha sistémica, que es una deficiencia en planes, equipo, personal, acuerdos o autoridades que se repetiría en un incidente real. Solo el tercer tipo pertenece al plan de mejora.

Fije su propio plazo para el borrador y cúmplalo, porque un informe que circula noventa días después llega cuando todos ya siguieron adelante y el ciclo presupuestario ya cerró. Envíe el borrador a las agencias participantes para corrección factual con una ventana de retorno corta, distinga las correcciones factuales de las solicitudes para suavizar un hallazgo, y acepte las primeras mientras rechaza las segundas por escrito.

Acciones correctivas con nombre, fecha y fuente de financiamiento

Un plan de mejora es una tabla de acciones correctivas, y cada línea necesita cuatro elementos para ser real: una acción específica descrita con suficiente concreción para que alguien pueda ejecutarla, la capacidad u objetivo al que responde, una persona nombrada que la asume y una fecha de cumplimiento. Una persona nombrada significa un individuo o, como mínimo, un cargo, no una agencia, porque una acción asignada al departamento de bomberos no está asignada a nadie en particular. Si la acción cuesta dinero, la línea debería indicar de dónde sale ese dinero, ya sea el presupuesto operativo, un ciclo de subvención, o una solicitud que debe presentarse ante el organismo de gobierno con una fecha límite de presentación.

Divida los hallazgos según lo que se necesitaría para resolverlos. Algunas acciones correctivas son procedimentales y pueden cerrarse en un mes reescribiendo una página del plan o cambiando un protocolo de despacho, otras son acciones de capacitación que se incorporan al calendario del siguiente trimestre, y otras requieren equipo o personal y tomarán un ciclo presupuestario o una adjudicación de subvención. Este último grupo necesita una mitigación provisional escrita a su lado, porque la brecha permanece abierta mientras tanto y la organización debería saber qué está haciendo al respecto, y un plan que trate un cambio de plantilla de radio y una nueva licencia de frecuencia como el mismo tipo de elemento dejará ambos abiertos.

Deles seguimiento en un lugar que alguien distinto del gerente de emergencias pueda ver. Una lista sencilla revisada como punto permanente en una reunión que ya se realiza, ya sea la reunión mensual de jefes de departamento o una sesión trimestral del Comité Local de Planificación de Emergencias (Local Emergency Planning Committee, LEPC), vale más que un elaborado sistema de seguimiento que nadie abre. La disciplina que importa es el cierre, lo que significa que el responsable informa lo que hizo y alguien lo verifica, y para la mayoría de las acciones la verificación consiste en probar la corrección en el siguiente ejercicio en lugar de aceptar un correo electrónico que diga que ya está resuelto.

Los casos más difíciles son los hallazgos que se repiten. Cuando las comunicaciones interoperables o la solicitud de recursos aparecen en sus informes posteriores a la acción durante tres años seguidos, el dato útil ya no es el hallazgo en sí, sino que la acción correctiva nunca tuvo dueño ni financiamiento, y eso debe constar en el siguiente informe con esas mismas palabras y frente a quien controle el presupuesto. El informe del Comité Selecto Bipartidista de la Cámara de Representantes de Estados Unidos que investigó la preparación y la respuesta al huracán Katrina, publicado en 2006 bajo el título “A Failure of Initiative” (“Un fracaso de iniciativa”), examinó el ejercicio Hurricane Pam de 2004 para el sureste de Luisiana y encontró que el trabajo de planificación de seguimiento identificado a través de ese ejercicio seguía incompleto cuando llegó la tormenta, lo que constituye el caso documentado más costoso disponible de hallazgos de ejercicios que nadie llevó hasta el final.

Qué hacer en su agencia

• Saque esta semana los dos últimos informes posteriores a la acción y liste cada acción correctiva que no tenga un responsable nombrado ni una fecha de cumplimiento, luego lleve esa lista a su próxima reunión de jefes de departamento y asigne una persona y una fecha a cada línea.
• Antes de elegir un escenario para su próximo ejercicio, escriba de tres a cinco objetivos en una sola página, y para cada uno escriba la evidencia observable que mostraría que no se cumplió, descartando cualquier objetivo que no pueda fallar.
• Pídale al gerente de emergencias de un condado vecino que aporte dos evaluadores para su próximo ejercicio y ofrezca lo mismo a cambio, con un acuerdo por escrito de que sus observaciones escritas entrarán en su informe sin editar, salvo por correcciones factuales.
• Agregue una degradación a su próximo diseño de ejercicio, específicamente la pérdida de su canal de radio primario, su circuito de internet del EOC o su instalación habitual de refugio, y escríbala en la lista maestra de eventos del escenario con una hora de entrega.
• Convierta cada inject de su lista de borrador actual al medio por el que realmente llegaría, de modo que el tráfico de radio pase por el radio, las llamadas telefónicas lleguen por teléfono y nada se le entregue a un participante en una tarjeta que describa algo que debería haber escuchado.
• Nombre un oficial de seguridad para cualquier ejercicio basado en operaciones, incluya la frase de emergencia real en el informe a los participantes y en la credencial de cada uno, y confirme que el oficial de seguridad tiene autoridad incondicional para detener el desarrollo.
• Agregue un punto permanente de cinco minutos llamado acciones correctivas abiertas a una reunión que ya exista en su calendario, y haga que el responsable de cada acción abierta informe su estado en voz alta en lugar de por correo electrónico.

Puntos clave

• Los objetivos van antes que el escenario, y un objetivo que no pueda observarse como fallido no le enseñará nada, sin importar qué tan bien se desarrolle el ejercicio.
• Los ejercicios basados en discusión responden preguntas sobre acuerdos, autoridades e interpretación, mientras que los ejercicios basados en operaciones responden preguntas sobre si el equipo, el personal y los procedimientos realmente funcionan en el terreno, y el objetivo determina cuál necesita usted.
• Un inject que solo describe el escenario es narración, y los injects que producen hallazgos niegan un recurso, contradicen información previa, imponen una exigencia externa o requieren una decisión que alguien debe estar disponible para tomar.
• Los controladores dirigen el ejercicio y los evaluadores lo observan, los roles deberían recaer en personas distintas, y los evaluadores de fuera de su cadena de mando registrarán cosas que su propio personal no registrará.
• Entregue los injects a través del medio por el que la información realmente llegaría, y degrade al menos una cosa que el plan asume sin decirlo que estará disponible.
• El hotwash pertenece a los participantes, funciona mejor cuando el personal de menor jerarquía habla primero y los funcionarios de mayor rango hablan al final, y debería combinarse con formularios de retroalimentación escrita y un debriefing separado de controladores y evaluadores el mismo día.
• Un informe posterior a la acción debería separar las artificialidades del ejercicio y los problemas de desempeño individual de las brechas sistémicas, y solo las brechas sistémicas pertenecen al plan de mejora.
• Una acción correctiva solo es real cuando tiene un responsable nombrado, una fecha de cumplimiento, una fuente de financiamiento cuando hay dinero involucrado y verificación en un ejercicio posterior, y un hallazgo que se repite durante tres años es evidencia de que nadie lo asumió jamás.