La mayoría de los planes de operaciones de emergencia en Estados Unidos comparten un mismo diseño. Un plan básico va al frente, le siguen los anexos funcionales de comunicaciones, alerta, evacuación y alojamiento, y los apéndices específicos por peligro van al final. Ese diseño fue una decisión doctrinal tomada a fines de la década de 1970, después de que los gobernadores presionaran a Washington para que dejara de manejar por separado la defensa civil, el alivio de desastres y los peligros tecnológicos. Este artículo rastrea cómo la gestión integral de emergencias y la idea de todos los peligros (all-hazards) surgieron de esa fragmentación, qué cambió realmente con la consolidación de 1979 en FEMA y cuáles de los supuestos de planificación de esa época siguen escritos en el plan que usted tiene en su estantería.

1950: una ley de alivio y una ley de defensa civil escritas con propósitos distintos

Durante la mayor parte de la historia de Estados Unidos, la ayuda federal en desastres llegó un desastre a la vez, mediante una ley del Congreso. La historia institucional publicada por FEMA suele comenzar con una ley de 1803 que dio auxilio a comerciantes de Portsmouth, New Hampshire, después de un incendio. Durante bastante más de un siglo después, el Congreso respondió a la mayoría de los grandes eventos con legislación escrita para cada uno. En la década de 1930 el papel federal creció pieza por pieza, pues la Reconstruction Finance Corporation podía otorgar préstamos por desastre y el Army Corps of Engineers asumió una misión mucho mayor de control de inundaciones. Ninguno de esos programas fue concebido como una capacidad general ante desastres, y ninguna agencia era responsable de preparar a nadie con anticipación.

En 1950 el Congreso aprobó dos leyes que fijaron el patrón de las tres décadas siguientes. La Disaster Relief Act de 1950 dio al presidente la autoridad permanente de declarar un desastre mayor y dirigir asistencia federal a los gobiernos estatales y locales, de modo que el Congreso ya no tenía que actuar cada vez. La Federal Civil Defense Act de 1950 trató una amenaza completamente distinta, la posibilidad de un ataque nuclear contra ciudades estadounidenses, y puso la responsabilidad primaria de la defensa civil en los estados y sus subdivisiones políticas, con orientación federal y fondos de contrapartida, bajo la administración de la Federal Civil Defense Administration, creada a fines de 1950. Comités distintos redactaron las dos leyes con propósitos distintos y crearon dos programas con dinero y personal separados, construidos sobre supuestos diferentes acerca de cómo sería la emergencia.

La división pesó más en el nivel local, porque el lado de la defensa civil era el que tenía dinero federal constante. Los condados y ciudades que aceptaron los fondos de contrapartida contrataron directores de defensa civil cuyo trabajo giraba en torno a los refugios contra la lluvia radiactiva, la alerta de ataque, el monitoreo radiológico y la continuidad del gobierno después de un ataque. Las inundaciones, los tornados y los incendios industriales quedaban en manos de los bomberos, la policía, las obras públicas y la Cruz Roja, por lo general sin un plan permanente que los articulara. La consolidación ocurrió mucho antes de que comenzara mi carrera, así que nada de lo que sigue proviene de mi participación personal: trabajo a partir de la historia publicada por FEMA, la guía de los gobernadores de 1979 que describo más adelante y las leyes mismas, y cuando un detalle es incierto lo digo o lo omito.

1950 a 1978: las agencias federales que cambiaban de nombre una y otra vez

El lado federal se reorganizó casi sin pausa durante los 28 años siguientes, y llevar bien la cuenta de los nombres ayuda a entender por qué los gobernadores perdieron la paciencia. En 1958 la Federal Civil Defense Administration se fusionó con la Office of Defense Mobilization en lo que llegó a ser la Office of Civil and Defense Mobilization. En 1961 la administración Kennedy volvió a dividir esas funciones: las operaciones de defensa civil pasaron a una nueva Office of Civil Defense dentro del Departamento de Defensa, y la planificación y la coordinación de desastres pasaron a una Office of Emergency Planning en la Oficina Ejecutiva del Presidente, que en 1968 fue rebautizada Office of Emergency Preparedness. En 1972 el Departamento de Defensa reemplazó su Office of Civil Defense por la Defense Civil Preparedness Agency. En 1973 se abolió la Office of Emergency Preparedness, el alivio de desastres pasó a una nueva Federal Disaster Assistance Administration dentro del Department of Housing and Urban Development (HUD), y las funciones de preparación restantes pasaron a una Federal Preparedness Agency dentro de la General Services Administration.

Los programas de peligros naturales y tecnológicos crecieron en otros lugares durante esos mismos años. La National Flood Insurance Act de 1968 creó el seguro contra inundaciones, administrado por la Federal Insurance Administration de HUD. El Congreso creó la U.S. Fire Administration dentro del Departamento de Comercio en 1974. El National Weather Service, también en Comercio, emitía los pronósticos y las alertas y operaba un programa de preparación comunitaria. Las plantas nucleares fueron reguladas primero por la Atomic Energy Commission y luego por la Nuclear Regulatory Commission. La Environmental Protection Agency, creada en 1970, y el Department of Transportation tenían cada uno parte del problema de los materiales peligrosos. La historia institucional de FEMA describe la situación diciendo que más de 100 agencias federales participaban en algún aspecto de los desastres, los peligros y las emergencias antes de la consolidación; yo lo tomo como una caracterización aproximada de la propia agencia y no como un conteo auditado.

Una serie de grandes desastres dejó al descubierto los vacíos. Entre ellos estuvieron el terremoto de Alaska de 1964, el huracán Camille en 1969, el terremoto de San Fernando en 1971 y el huracán Agnes en 1972, cuyas inundaciones golpearon con especial dureza a Pensilvania y Nueva York. El Congreso reescribió la ley de alivio de desastres en 1970 y otra vez en 1974, y la ley de 1974 añadió la declaración presidencial de emergencia como categoría separada de la declaración de desastre mayor. Cada reescritura mejoró el lado del alivio sin tocar el arreglo básico, en el cual un estado afectado por un desastre trataba con un conjunto de oficinas federales para el alivio, con otro para la defensa civil, con otro para el seguro contra inundaciones y con otras más para cualquier componente tecnológico del evento.

El proyecto de los gobernadores: la gestión integral de emergencias y las cuatro fases

La presión que produjo la doctrina vino de los estados. Los gobernadores eran los funcionarios que debían articular una respuesta que recurría a todos esos programas federales a la vez, y muchos habían construido oficinas estatales que reflejaban la división federal, con una oficina de defensa civil por un lado y el alivio de desastres manejado en otra parte. A fines de la década de 1970 la National Governors’ Association realizó un proyecto de preparación para emergencias para estudiar el problema, y su Center for Policy Research publicó el resultado en 1979 como Comprehensive Emergency Management: A Governor’s Guide. Esa guía es el documento que la mayoría de las historias citan como origen del término y del modelo de cuatro fases.

La guía planteó la gestión de emergencias como una actividad continua en cuatro fases. La mitigación abarcaba las acciones que eliminan o reducen la probabilidad de un desastre o atenúan sus efectos, como los controles del uso del suelo, los códigos de construcción y la protección estructural. La preparación abarcaba la planificación, la capacitación, los sistemas de alerta y los arreglos de recursos hechos antes de un evento. La respuesta abarcaba las acciones durante el evento y justo después para salvar vidas, limitar los daños y atender necesidades urgentes. La recuperación abarcaba el restablecimiento a corto plazo de los servicios vitales y la reconstrucción más larga que sigue. La palabra “integral” (comprehensive) pretendía cubrir más que las fases: en la literatura posterior significó planificar para todos los peligros, a lo largo de todas las fases y con participación de todos los niveles de gobierno y de los sectores privado y voluntario.

Dos rasgos del modelo rompieron con la práctica de la defensa civil y todavía moldean la profesión. El primero fue que la mitigación quedó dentro del mismo marco que la respuesta, de modo que quien respondía por el plan de emergencias del condado también debía, en principio, ocuparse del desarrollo en zonas inundables y de los códigos de construcción, mientras que la defensa civil se había concentrado en sobrevivir a un ataque y en lo que venía inmediatamente después. El segundo fue que la recuperación pasó a formar parte del trabajo de la gestión de emergencias y dejó de ser algo que simplemente ocurría cuando terminaba la respuesta. En la práctica, las oficinas locales creadas desde entonces han seguido siendo más fuertes en preparación y respuesta, pero el vocabulario de las cuatro fases entró en las leyes estatales, las descripciones de cargos, los currículos universitarios y la guía federal, y conservó su lugar en la doctrina federal hasta que la política nacional de preparación pasó a las áreas de misión en 2011.

El Plan de Reorganización No. 3 y las órdenes ejecutivas de 1979: qué se movió y qué quedó

El presidente Carter envió al Congreso el Plan de Reorganización No. 3 de 1978 en junio de 1978, que proponía una sola agencia, subordinada directamente al presidente, que absorbiera las funciones de emergencia dispersas. Conforme a la autoridad de reorganización vigente entonces, un plan entraba en vigor a menos que el Congreso lo rechazara, y el Congreso no lo hizo. Dos órdenes ejecutivas lo pusieron en práctica. La Orden Ejecutiva 12127, firmada el 31 de marzo de 1979, activó la Federal Emergency Management Agency, que inicialmente absorbió la Federal Insurance Administration y las funciones de prevención y control de incendios, y la Orden Ejecutiva 12148, firmada el 20 de julio de 1979, transfirió el conjunto más amplio de funciones, incluidas las de la Defense Civil Preparedness Agency, la Federal Disaster Assistance Administration y la Federal Preparedness Agency. John Macy fue el primer director de la agencia en 1979.

La fecha de firma del 31 de marzo coincidió con el accidente de Three Mile Island, y eso ha producido un mito persistente según el cual el accidente creó a FEMA. Esa afirmación es un mito, porque el plan de reorganización había llegado al Congreso el año anterior. El artículo de este sitio sobre Three Mile Island cubre el accidente y la asignación de planificación fuera del sitio que FEMA recibió ese diciembre, así que no lo repito aquí. Para este artículo la coincidencia importa sobre todo porque entregó a la nueva agencia un problema de peligro tecnológico en su primer año, lo cual puso a prueba la tesis de que una sola agencia podía coordinar categorías de peligros que siempre se habían manejado por separado.

La consolidación fue más acotada de lo que la gente suele suponer. FEMA absorbió programas y autoridad de coordinación, pero la mayor parte de la autoridad regulatoria y operativa específica por peligro se quedó donde estaba: la NRC conservó la regulación de las plantas nucleares, la EPA y el DOT conservaron sus autoridades sobre materiales peligrosos, el Corps of Engineers conservó sus obras de control de inundaciones y el Weather Service conservó el pronóstico y la alerta. Lo que cambió fue que una sola agencia federal reunió la defensa civil, el alivio de desastres, el seguro contra inundaciones, los programas de incendios y la planificación de preparación, de modo que los estados tuvieron un solo socio federal principal para la preparación y la asistencia en desastres y una sola relación de subvenciones para sus oficinas de gestión de emergencias. Esa relación resultó ser el mecanismo que llevó la idea de todos los peligros hasta el nivel del condado.

El argumento de todos los peligros: funciones comunes y el pacto del doble uso

El núcleo intelectual de la planificación para todos los peligros es una observación sobre funciones. Sea cual sea el peligro, una jurisdicción tiene que alertar a las personas, comunicar a los respondedores entre sí, dirigir y coordinar la respuesta desde algún lugar, sacar a la gente de la zona de peligro, alojar y alimentar a los desplazados, informar al público y encontrar y rastrear recursos. Una inundación, un tornado, una fuga de cloro y una alerta de ataque difieren enormemente en su causa, pero las funciones que exigen del gobierno local se superponen en gran medida. Construir cada función una vez y bien cuesta menos y funciona mejor que construir un sistema de alerta, un centro de coordinación y un plan de refugios distintos para cada peligro. Ese razonamiento coincidía con lo que los investigadores de desastres venían sosteniendo desde hacía años: E. L. Quarantelli y sus colegas del Disaster Research Center, fundado en Ohio State y trasladado después a la University of Delaware, contrastaron lo que llamaron un enfoque genérico de la planificación de desastres con uno específico por agente y argumentaron que las demandas sociales de los desastres eran lo bastante parecidas para justificar el enfoque genérico.

El caso práctico se venía construyendo desde antes de 1979 mediante una política conocida como doble uso (dual use). Se permitió gradualmente que el dinero y el personal federales de defensa civil trabajaran también en desastres de tiempos de paz y no solo en la preparación para un ataque, lo cual importaba porque la defensa civil era donde estaba el dinero local. Buena parte del equipamiento que resultó sigue en servicio. El National Warning System, construido en la década de 1950 para transmitir alertas de ataque, se volvió una vía para alertas meteorológicas y otras alertas estatales y locales. La cadena de alerta por radiodifusión pasó de CONELRAD en la década de 1950 al Emergency Broadcast System en 1963 y luego al Emergency Alert System en la década de 1990, y en ese tiempo su uso cotidiano se desplazó hacia las alertas meteorológicas y de emergencias civiles. Muchos Centros de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Centers, EOC) de condado y muchos sistemas de sirenas exteriores se construyeron por primera vez con fondos de defensa civil. Desde el punto de vista de las comunicaciones, el argumento de todos los peligros se demostraba solo, porque una vía de alerta o una red de radio construida para un peligro casi siempre servía para otros.

Bajo el director Louis Giuffrida, a comienzos de la década de 1980, FEMA convirtió la idea en un modelo de gestión llamado Sistema Integrado de Gestión de Emergencias (Integrated Emergency Management System). Pedía a las jurisdicciones analizar sus peligros, evaluar sus capacidades existentes frente a las funciones que esos peligros exigen y construir las capacidades faltantes de manera que sirvieran para todos los peligros. David McLoughlin, de FEMA, expuso el marco en un artículo de 1985 en Public Administration Review. En ese modelo el análisis de peligros decidía las prioridades y las capacidades se construían para las funciones, y esa estructura de dos partes es el ancestro directo de la identificación de peligros y evaluación de riesgos actual y del anexo funcional.

Supuestos de esa época que siguen en su plan

La herencia más visible es la estructura del plan de operaciones de emergencia (emergency operations plan, EOP). La guía de planificación estatal y local de FEMA durante las décadas de 1980 y 1990, incluida la guía de planificación para todos los peligros que publicó a mediados de la de 1990, organizaba los planes en torno a un plan básico, anexos funcionales y apéndices específicos por peligro. La serie Comprehensive Preparedness Guide 101 que la reemplazó conserva esa organización como uno de sus formatos aceptados, y la mayoría de los planes de condado que he revisado todavía la siguen. Los planes federales adoptaron el mismo enfoque: el Federal Response Plan de 1992 organizó la asistencia federal en 12 funciones de apoyo de emergencia (emergency support functions, ESF), y esa estructura pasó por el National Response Plan hasta el National Response Framework, donde se publican la lista vigente y las agencias líderes. Muchos planes estatales y de condado replican la numeración federal de las ESF, de modo que una solicitud de ayuda de la ESF 2 significa comunicaciones en todos los niveles.

Varios supuestos más discretos llegaron junto con esa estructura. El primero es que una jurisdicción tiene una sola oficina de gestión de emergencias y un solo EOC para todos los peligros, en lugar de una oficina de defensa civil para una clase de emergencia y un puesto de mando improvisado para otra. El segundo es que el análisis de peligros existe para jerarquizar aquello para lo que se planifica y no es en sí mismo el plan, de modo que los anexos funcionales deberían sostenerse ante un peligro que el análisis clasificó como bajo. El tercero es que la capacitación y el equipamiento deben justificarse, siempre que sea posible, por su capacidad frente a varios peligros, que es la lógica detrás de la mayor parte de la guía de subvenciones de preparación desde entonces. El cuarto es que el papel coordinador corresponde a la gestión de emergencias mientras la autoridad operativa permanece en las agencias que la poseen, de modo que el jefe de bomberos sigue dirigiendo el incendio, la autoridad de salud sigue decidiendo sobre la cuarentena y el gestor de emergencias coordina alrededor de ellos. Los artículos de este sitio sobre cómo redactar un plan de operaciones de emergencia y sobre lo que hace un EOC cubren la mecánica de esas piezas.

El vocabulario también permaneció. Las leyes estatales de gestión de emergencias escritas en las décadas de 1980 y 1990 suelen describir las funciones de la agencia en términos de las cuatro fases, y muchas todavía lo hacen aunque la doctrina nacional hable ahora de áreas de misión. El término “todos los peligros” (all-hazards) pasó a ser lenguaje estatal corriente, y el nombre del All-Hazards Council de la Georgia Emergency Management Agency, en el cual serví, es un pequeño ejemplo de cuán completamente entró en el uso oficial. Cuando un plan, una solicitud de subvención o una descripción de cargo se declara de todos los peligros, lleva consigo un argumento específico de 1979 sobre funciones comunes, sepan o no esa historia quienes lo redactaron.

Dónde sobrevivieron los silos: radiológico, materiales peligrosos, defensa civil y seguridad nacional

La consolidación no puso fin a los programas separados por peligro, y varios se fortalecieron después de 1979. El caso más claro es la preparación para emergencias radiológicas alrededor de las plantas nucleares: FEMA recibió el liderazgo fuera del sitio en diciembre de 1979, y el programa opera bajo su propia regulación en 44 CFR Part 350, con sus propios criterios de planificación, sus propios ejercicios evaluados cada dos años y su propio personal. Los condados dentro de una zona de planificación de exposición a la pluma (plume exposure planning zone) mantienen un plan radiológico y lo ejercitan según un calendario que nada tiene que ver con el resto de su programa de emergencias. Esos condados terminan con una capacidad específica por peligro muy superior a la que produciría el plan genérico por sí solo y, al mismo tiempo, con una segunda vía de planificación que deben mantener coherente con la primera.

Los materiales peligrosos siguieron un camino paralelo. Después de la fuga de Bhopal de 1984, que tiene su propio artículo en este sitio, el Congreso aprobó en 1986 la Emergency Planning and Community Right-to-Know Act como Título III de la Superfund Amendments and Reauthorization Act, que creó comisiones estatales de respuesta a emergencias y comités locales de planificación de emergencias (Local Emergency Planning Committees, LEPC) y exigió planes de emergencia para materiales peligrosos, supervisados mediante el programa de la EPA. En muchos condados el LEPC y la oficina de gestión de emergencias coinciden en gran parte de sus integrantes, pero siguen siendo organismos legalmente distintos con planes distintos, y el plan de materiales peligrosos suele quedar fuera del EOP principal o adjunto a él como un anexo aparte.

La defensa civil como tal duró como categoría legal hasta 1994, cuando el Congreso derogó la Federal Civil Defense Act de 1950 y trasladó sus disposiciones de preparación para emergencias a un nuevo Título VI de la Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, la sucesora de 1988 de la ley de alivio de 1974, y ese traslado completó la fusión legal de los dos programas de 1950, 44 años después de que comenzaran. Después del 11 de septiembre de 2001 llegó un nuevo énfasis específico por peligro con la seguridad nacional (homeland security): FEMA pasó al Department of Homeland Security en 2003 y grandes flujos de subvenciones quedaron ligados a la preparación contra el terrorismo. Tras el huracán Katrina en 2005 siguió un debate público y en el Congreso sobre si ese énfasis había ido en detrimento de la capacidad ante peligros naturales, y lo describo como un debate porque las personas involucradas discrepaban y el registro admite más de una lectura. En 2011, la Presidential Policy Directive 8 reemplazó las cuatro fases en la doctrina nacional de preparación por cinco áreas de misión (mission areas): prevención, protección, mitigación, respuesta y recuperación, y añadió la protección y la prevención en buena parte por ese énfasis en seguridad. El artículo de este sitio sobre las áreas de misión cubre ese marco.

La lectura errónea del plan único y los peligros que no caben en la plantilla

Una lectura errónea común sostiene que todos los peligros significa que un solo plan se aplica por igual a cada peligro y que, por tanto, la planificación específica por peligro es innecesaria. Esa es una lectura errónea de la doctrina y debe señalarse como tal cada vez que aparezca. La guía de los gobernadores, el Sistema Integrado de Gestión de Emergencias y cada generación de guía de planificación de FEMA desde entonces han mantenido anexos o apéndices específicos por peligro junto a los funcionales. La tesis de todos los peligros se refiere a las funciones que se repiten entre eventos y nunca dijo que los peligros fueran intercambiables. Un condado que escribe un buen plan funcional y omite los anexos por peligro ha conservado la mitad de la doctrina de 1979 y abandonado la mitad que le dice a los respondedores qué exigirá de ellos el peligro particular.

Algunos peligros tensionan tanto la plantilla genérica que el anexo por peligro carga con la mayor parte del peso. Una pandemia dura meses y no deja campo de escombros, retira personal de todas las funciones a la vez y puede convertir el alojamiento colectivo mismo en el peligro. El calor extremo mata sin daño visible, y el artículo de este sitio sobre las muertes por calor explica por qué el saldo a menudo solo se cuenta después. Una liberación radiológica o química depende de decisiones de acción protectora, datos de monitoreo y descontaminación que ningún anexo general de evacuación cubre bien. Quarantelli sostuvo más tarde, en un ensayo escrito después del huracán Katrina, que las catástrofes difieren en naturaleza de los desastres ordinarios y no solo en tamaño; lo tomo como el argumento de un investigador cuyo trabajo anterior respaldaba la planificación genérica y no como un hallazgo oficial, pero apunta a la prueba correcta, que es si el plan funcional sigue sosteniéndose cuando el evento dura más que los supuestos que lo sustentan o los desborda.

La manera útil de leer el registro es que la planificación para todos los peligros resolvió el problema para el que fue diseñada, la duplicación y los vacíos de tres programas separados, y lo hizo fijando una estructura estándar que la mayoría de las jurisdicciones estadounidenses sigue usando. No eliminó la necesidad de conocimiento especializado sobre peligros particulares y nunca pretendió hacerlo. El equilibrio de trabajo en una agencia local es el mismo que describía el modelo de comienzos de la década de 1980, en el que el análisis de peligros jerarquiza aquello para lo que usted se prepara, los anexos funcionales construyen lo que todo evento necesita y los anexos por peligro registran lo que es distinto en los eventos con mayor probabilidad de tensionar esas funciones.

Qué hacer en su agencia

• Pida a su gestor de emergencias que saque el plan de operaciones de emergencia vigente y liste, en una sola página, qué anexos específicos por peligro existen y cuáles de los cinco primeros peligros del análisis de peligros no tienen anexo, y que incluya esa página en la agenda de la próxima reunión del comité de planificación.
• Pida al responsable del anexo de comunicaciones, por lo general el administrador del sistema de radio o el gerente del centro de comunicaciones, que lo lea frente a un evento de larga duración, como una pandemia o una falla de la red eléctrica de varios días, y que escriba en el anexo un párrafo que indique qué ocurre cuando el personal o la energía comercial cae por debajo del nivel que el anexo supone.
• Pida a su gestor de emergencias que solicite al presidente del LEPC del condado el plan de emergencia para materiales peligrosos vigente y, si su agencia está cerca de una planta nuclear, también el plan radiológico, y que confirme que los pasos de activación del EOC, notificación y alerta pública de esos planes coincidan con los del EOP principal.
• Pida a cada jefe de bomberos, de servicios médicos de emergencia y de policía que confirme con el gestor de emergencias que el anexo de ESF o el anexo funcional que su agencia lidera nombra el punto de contacto vigente por cargo, y que corrija el documento que esté desactualizado.
• Pida a su responsable de alerta pública que pruebe, en la siguiente prueba programada, una vía de alerta anterior a su sistema actual, como las sirenas exteriores o la conexión con el punto estatal de alerta, y que registre en el anexo de alerta quién es hoy el dueño de esa vía y cuándo se verificó por última vez.
• Pida a su oficial de capacitación que reemplace todo material de curso que describa la planificación para todos los peligros como un plan para todo por una descripción de los anexos funcionales y los anexos por peligro trabajando juntos, y que use como ejemplo la lista de anexos de su propio plan.

Puntos clave

• La Disaster Relief Act de 1950 y la Federal Civil Defense Act de 1950 crearon programas separados para el alivio de desastres y la preparación ante ataques, y esa división moldeó la gestión de emergencias de Estados Unidos durante casi tres décadas.
• Entre 1958 y 1973 las funciones federales de defensa civil y de desastres se reorganizaron repetidamente entre la Oficina Ejecutiva del Presidente, el Departamento de Defensa, HUD y la GSA, mientras los programas de inundaciones, incendios, clima y peligros tecnológicos estaban en otras agencias.
• La guía de 1979 de la National Governors’ Association, Comprehensive Emergency Management: A Governor’s Guide, es el documento que se cita habitualmente como origen del término y de las cuatro fases de mitigación, preparación, respuesta y recuperación.
• El Plan de Reorganización No. 3 de 1978 propuso a FEMA, la Orden Ejecutiva 12127 la activó el 31 de marzo de 1979 y la Orden Ejecutiva 12148 transfirió ese julio las funciones de defensa civil y de desastres, de modo que la afirmación de que Three Mile Island creó a FEMA es un mito.
• El argumento de todos los peligros se apoya en la observación de que la alerta, las comunicaciones, la coordinación, la evacuación, el alojamiento y la información pública se repiten entre peligros, y el doble uso de los recursos de defensa civil hizo práctico ese argumento antes de 1979.
• El plan básico con anexos funcionales y apéndices por peligro, el EOC único y las funciones federales de apoyo de emergencia expuestas por primera vez en el Federal Response Plan de 1992 descienden todos de esa doctrina.
• Sobrevivieron vías separadas para la preparación ante emergencias radiológicas, para los materiales peligrosos bajo la ley EPCRA de 1986 y para la defensa civil hasta su traslado de 1994 al Título VI de la Stafford Act, y la doctrina nacional reemplazó las cuatro fases por cinco áreas de misión en 2011.
• La doctrina de todos los peligros siempre incluyó anexos específicos por peligro, de modo que un plan con anexos funcionales y sin anexos para sus peligros mejor clasificados ha descartado la mitad de lo que el marco exige.