Pregúntele a cualquiera que haya trabajado un desastre mayor qué se rompió primero, y casi siempre escuchará la misma respuesta: las comunicaciones. Después de veinticinco años trabajando en manejo de emergencias y comunicaciones de seguridad pública, he llegado a ver esto no como una serie de accidentes de mala suerte sino como un patrón predecible con causas predecibles. La buena noticia es que las fallas predecibles pueden planificarse. Este artículo es mi intento de poner las dos mitades de mi vida profesional en una sola página: qué sale mal, por qué sale mal y qué puede hacer realmente un gerente de emergencias al respecto, empezando este mes.

El hallazgo más antiguo del archivo de informes posteriores a la acción

Lea informes posteriores a la acción de desastres estadounidenses de las últimas décadas y un tema se repite con tanta consistencia que se ha vuelto casi un cliché en esta profesión: las comunicaciones fallaron, las comunicaciones se saturaron, las agencias no pudieron hablar entre sí, el público no recibió la advertencia. Huracanes, incendios forestales, brotes de tornados, incidentes con víctimas masivas, operaciones urbanas de búsqueda y rescate. Diferentes peligros, diferentes estados, diferentes décadas. El mismo hallazgo.

Las razones se agrupan en un puñado de categorías recurrentes:

• Sobrecarga. Los sistemas diseñados para un martes normal reciben muchas veces su carga de diseño. Las redes celulares se congestionan. Los canales de radio se saturan de tráfico. Los centros de despacho se ahogan en volumen de llamadas. Nada tiene que romperse para que las comunicaciones fallen; la demanda por sí sola puede lograrlo.
• Incompatibilidad. Las agencias vecinas llegan a ayudar y descubren que sus radios no pueden hablar entre sí. Bandas diferentes, sistemas diferentes, cifrado diferente, sin canales compartidos programados, o canales compartidos programados pero nunca ejercitados.
• Infraestructura destruida. Las torres, la energía, los enlaces troncales y el combustible de los generadores son cosas físicas que están en la misma zona de desastre que todo lo demás. El evento que crea la necesidad de comunicaciones suele ser el evento que elimina los medios.
• Sin plan compartido. Incluso cuando la tecnología funciona, los incidentes se desmoronan porque nadie decidió con anticipación quién habla con quién, en qué canal y con qué propósito. Todos transmiten; nadie coordina.

Observe que solo una de esas cuatro es puramente un problema de tecnología. Las otras tres son problemas de planificación, problemas de relaciones y problemas de gobernanza. Eso debería ser alentador, porque los gerentes de emergencias están en el negocio de la planificación, las relaciones y la gobernanza.

El portafolio de comunicaciones del gerente de emergencias

Muchos gerentes de emergencias tratan las comunicaciones como la especialidad técnica de otra persona. Entiendo el instinto. Los sistemas de radio son genuinamente complejos, y lo digo como alguien que escribió una obra de referencia muy larga sobre sistemas P25. Pero el gerente de emergencias es dueño de un portafolio de comunicaciones, lo reconozca o no, y se ve así:

• Planificación de interoperabilidad. ¿Quién necesita hablar con quién a través de las líneas de agencia y jurisdicción, y qué canales, puentes o acuerdos lo hacen posible? Su estado tiene un coordinador estatal de interoperabilidad y un plan estatal. Conózcalos. Su región probablemente tiene un plan táctico de comunicaciones interoperables o su equivalente. Conózcalo, y sepa qué se ha probado realmente frente a lo que solo existe en papel.
• Planificación de comunicaciones de incidente. La disciplina de asignar canales específicos a funciones específicas en un incidente específico, escrita donde todos puedan verla. Más sobre esto abajo.
• Alertas al público. Advertir a la población es una responsabilidad del manejo de emergencias en la mayoría de las jurisdicciones, y tiene su propia pila tecnológica y sus propios modos de falla.
• Capas de respaldo. ¿Qué pasa cuando los sistemas primarios se degradan? Satélite, activos desplegables, reservas de radios, voluntarios de radioaficionados, mensajeros con papel. Alguien tiene que haber pensado en esto antes de que se apaguen las luces, y ese alguien es usted.

No tiene que ser capaz de programar un radio ni de diseñar un sitio de torre. Sí necesita entender sus sistemas a nivel conversacional, lo suficientemente bien para hacer buenas preguntas, detectar supuestos débiles y abogar por recursos. Escribo sobre estos sistemas en profundidad en otras partes de este sitio, y animaría a cualquier gerente de emergencias a construir al menos un vocabulario funcional. Cambia cada conversación que usted tiene con sus socios técnicos.

El plan de comunicaciones de radio del incidente y el COML

El Sistema de Comando de Incidentes (ICS) nos da una idea simple y poderosa: antes de que comience un período operativo, alguien escribe qué canales de radio están asignados a qué funciones, y todos trabajan a partir de ese documento. En el ICS este es el plan de comunicaciones de radio del incidente, comúnmente conocido por su número de formulario, el ICS 205. El concepto importa más que el formulario. El comando habla aquí. Cada división o grupo habla allá. Las operaciones aéreas, si las hay, hablan en otro lugar. Todos saben dónde encontrar ayuda y dónde no pisar el tráfico crítico.

Suena casi demasiado simple para importar. Es la diferencia entre un incidente organizado y una pelea de gritos. La mayor parte del caos de comunicaciones en las escenas que he observado se remonta a la ausencia de exactamente este documento, o a un documento escrito por alguien que no conocía los sistemas locales.

Ahí es donde entra el Líder de la Unidad de Comunicaciones, el COML. El COML es una posición acreditada del ICS responsable de planificar y gestionar las comunicaciones en un incidente: escribir el 205, gestionar la unidad de comunicaciones, coordinar las asignaciones de canales, conseguir recursos adicionales y resolver problemas conforme las cosas evolucionan. La ruta de formación pasa por cursos específicos de la posición y un libro de tareas de desempeño completado en incidentes y ejercicios reales. Yo mismo he pasado por esa ruta de formación, y puedo decirle que la escasez es real: muchas regiones tienen muy pocos COML calificados, y algunas no tienen ninguno. Pregúntese ahora mismo si sabe, por nombre, quién ocuparía ese asiento en su próximo incidente mayor. Si no tiene una respuesta, ha encontrado su primera brecha.

La escalera de resiliencia: PACE en términos sencillos

Los planificadores militares usan un marco llamado PACE: Primario, Alterno, Contingencia, Emergencia (por sus siglas en inglés). Es la herramienta de planificación de comunicaciones más útil que conozco, precisamente porque lo obliga a asumir la falla con anticipación. Aplicada a una jurisdicción estadounidense típica, la escalera se ve más o menos así:

• Primario. Su sistema de radio móvil terrestre y las redes comerciales de telefonía y datos. Esta es la vida diaria: el despacho, los teléfonos celulares, el correo electrónico, el despacho asistido por computadora.
• Alterno. Una segunda ruta que usa la misma infraestructura general. Canales de interoperabilidad, un sistema vecino mediante acuerdos de ayuda mutua, servicios celulares prioritarios para seguridad pública, canales convencionales de respaldo detrás de su sistema troncalizado.
• Contingencia. Rutas que no dependen en absoluto de su infraestructura local. Teléfonos satelitales y terminales de datos satelitales, activos desplegables como vehículos móviles de comunicaciones y repetidores portátiles, reservas estatales o federales que usted puede solicitar.
• Emergencia. Los últimos peldaños. Los operadores de radioaficionados, que traen su propio equipo, sus propias habilidades y redes que funcionan sin ninguna infraestructura comercial. La radio de alta frecuencia que no necesita torres. Y, honestamente, los mensajeros llevando mensajes en papel, que han cerrado el circuito en más desastres reales de lo que la mayoría de la gente imaginaría.

Dos reglas hacen que PACE realmente funcione. Primera, cada peldaño debe estar escrito, dotado de recursos y conocido por las personas que lo usarán. Un teléfono satelital que nadie puede encontrar, con la batería muerta y un número que nadie tiene, no es una contingencia. Es un accesorio de utilería. Segunda, hay que definir los criterios de activación: ¿cómo se decide que el primario ha fallado, y quién toma la decisión de bajar por la escalera? En un evento real, la transición es la parte difícil.

Tres salas, un sistema: la oficina de manejo de emergencias, el centro 911 y el taller de radio

En la mayoría de las jurisdicciones, las comunicaciones de desastre viven en tres salas que no hablan entre sí ni de lejos lo suficiente. La oficina de manejo de emergencias es dueña de la planificación y la coordinación. El centro 911 es dueño de la recepción de llamadas y el despacho, y en un desastre se convierte tanto en un nodo crítico como en una vulnerabilidad crítica. Los administradores del sistema de radio, ya sea un taller de radio de condado, un departamento de TI o una autoridad regional, son dueños de la infraestructura misma: los sitios, los canales, la programación, los contratos de mantenimiento.

Cada sala guarda conocimiento que las otras necesitan. El taller de radio sabe qué sitios de torre tienen generadores envejecidos. El centro 911 sabe lo que el volumen de llamadas le hace a su dotación de personal y a sus troncales telefónicas. La oficina de manejo de emergencias conoce los escenarios de peligro y el panorama de ayuda mutua. Cuando estas tres solo se reúnen durante una emergencia real, se obtienen exactamente las fallas que los informes posteriores a la acción siguen describiendo.

Mi firme consejo para los gerentes de emergencias: construya relaciones permanentes con las otras dos salas, y aprenda su sistema de radio al menos a nivel conversacional. Sepa si es troncalizado o convencional, en qué bandas opera, aproximadamente cuántos sitios tiene, cuáles son sus puntos débiles de cobertura, cómo está respaldado y cuáles son sus puntos únicos de falla conocidos. No necesita ser ingeniero. Necesita ser un cliente competente y un defensor creíble. Cuando el taller de radio le dice a la oficina de presupuesto que el generador de un sitio ha superado su vida útil, un gerente de emergencias que entiende por qué eso importa es la diferencia entre financiado y aplazado.

Llegar al público: alertar también es su trabajo

Todo lo anterior concierne a respondedores hablando con respondedores. La otra mitad del portafolio es advertir al público, y en la mayoría de las jurisdicciones esa responsabilidad recae de lleno en el manejo de emergencias. La caja de herramientas moderna incluye varias capas superpuestas:

• Las alertas inalámbricas de emergencia enviadas a los teléfonos celulares en un área geográfica definida a través de la infraestructura federal de alertas.
• El Sistema de Alerta de Emergencia que llega a la radio y la televisión abiertas.
• La Radio Meteorológica de la NOAA, todavía una de las herramientas de advertencia de última milla más confiables que existen, especialmente para las personas dormidas a las 3 a. m.
• Las sirenas de advertencia exteriores, que son herramientas para exteriores, útiles para las personas que están afuera y ampliamente malentendidas como un sistema de advertencia para interiores.
• Los sistemas de notificación por suscripción voluntaria, que llegan solo a la fracción de su población que se ha inscrito, una fracción que la mayoría de las jurisdicciones sobreestima.

Cada capa deja a alguien fuera. El uso superpuesto de varias capas es el diseño, no una redundancia por recortar. Y cada capa está sujeta a la misma limitación humana: la fatiga de alertas. Envíe alertas vagas, demasiado amplias o innecesarias y el público aprenderá a ignorarlo, lo cual gasta una cuenta de confianza que usted necesitará desesperadamente en el peor día. La segmentación geográfica precisa, el lenguaje claro y sencillo sobre qué hacer y la disciplina sobre cuándo activar una alerta son tan parte del sistema de alertas como la tecnología. También lo es la práctica: la persona autorizada para enviar una alerta inalámbrica no debería estar leyendo la interfaz del software por primera vez durante una advertencia de tornado.

Trabajo previo al desastre que rinde frutos

Casi todo lo que determina el éxito de las comunicaciones en un desastre ocurre antes del desastre. El trabajo de mayor rendimiento que he visto, en muchas jurisdicciones y muchos años:

• Ejercite sus canales de interoperabilidad. No una vez, en un memorando firmado, sino con regularidad, al aire, con las agencias reales a las que llamaría para pedir ayuda. Un canal que nunca ha llevado tráfico real es un rumor, no una capacidad.
• Construya y mantenga una reserva de radios. Programados, cargados, inventariados, con un procedimiento de préstamo, listos para entregar a socios de ayuda mutua o voluntarios cuyo equipo no coincida con el suyo.
• Verifique la energía de respaldo en los sitios críticos. Generadores en los sitios de radio y en el centro 911, probados bajo carga, con contratos de combustible y planes de reabastecimiento que asuman que las carreteras pueden estar en mal estado.
• Formalice su relación con los radioaficionados. Los radioaficionados han estado transmitiendo tráfico de desastres durante más de un siglo, y existen estructuras organizadas de voluntarios en casi todos los condados. Como titular de larga data de una licencia Amateur Extra, se lo diré sin rodeos: el momento de conocer a sus operadores locales, firmar un acuerdo, definir su papel e integrarlos en los ejercicios es ahora, no cuando muera la red celular.
• Escriba el plan y póngalo al alcance. Planes de canales, listas de contactos, escaleras PACE y procedimientos de alerta, impresos, porque el día que los necesite puede ser el día en que el servidor de archivos esté a oscuras.

Una evaluación que puede realizar este mes

Nada de esto requiere un ciclo de subvenciones para comenzar. Aquí hay una evaluación de trabajo que puede realizar en los próximos treinta días con su director del 911 y su administrador del sistema de radio en una mesa de reuniones. Responda cada pregunta con honestidad, por escrito:

• Personas. ¿Quién es nuestro COML, y quién es el suplente? ¿Quién está autorizado y capacitado para enviar una alerta pública, en cada turno?
• Planes. ¿Tenemos una plantilla vigente de plan de comunicaciones de radio de incidente con nuestros canales locales reales? ¿Cuándo se actualizó por última vez nuestro plan regional de interoperabilidad, y cuándo se ejercitó por última vez?
• PACE. ¿Podemos nombrar nuestras rutas primaria, alterna, de contingencia y de emergencia para (a) las comunicaciones de los respondedores y (b) las comunicaciones del EOC (Centro de Operaciones de Emergencia) al campo? ¿Los activos de contingencia están localizados físicamente, cargados y probados en el último trimestre?
• Infraestructura. ¿Qué sitios de radio, y el propio centro 911, tienen energía de respaldo? ¿Cuándo se probó por última vez bajo carga? ¿Cuál es nuestro peor punto único de falla, y la oficina de presupuesto lo sabe?
• Interoperabilidad. ¿Cuándo pasamos tráfico en vivo por última vez con cada jurisdicción vecina en un canal compartido? ¿Con qué socios de ayuda mutua no podemos hablar hoy?
• Alertas al público. ¿Qué porcentaje de nuestra población está en el sistema de suscripción voluntaria? ¿Cuándo enviamos por última vez una alerta en vivo o de prueba, y qué aprendimos?
• Voluntarios. ¿Tenemos un acuerdo vigente y firmado con nuestro grupo de radioaficionados, y estuvieron en nuestro último ejercicio?
• Operaciones degradadas. ¿Hemos ejercitado alguna vez con el sistema primario deliberadamente apagado? Si no, ¿cuándo lo haremos?

Cada “no lo sé” en esa lista es un hallazgo que usted obtuvo gratis, antes de que el desastre se lo entregara de la manera cara. Convierta las respuestas en una lista corta de brechas, póngale fechas y nombres a cada una, y tendrá un plan de mejora de comunicaciones que superará a la mayoría de los entregables de consultores que he leído.

Conclusiones

• La falla de comunicaciones en los desastres es un patrón de décadas, bien documentado, y la mayoría de sus causas son problemas de planificación y de relaciones, no de tecnología.
• Los gerentes de emergencias son dueños de un portafolio de comunicaciones: planificación de interoperabilidad, planificación de comunicaciones de incidente, alertas al público y capas de respaldo. Ser dueño empieza por aprender sus sistemas a nivel conversacional.
• El concepto del plan de comunicaciones de radio del incidente, y un COML calificado que lo construya, son la diferencia entre incidentes organizados y caos al aire. Conozca a su COML por nombre.
• Planifique las comunicaciones como una escalera PACE: primario, alterno, contingencia, emergencia. Cada peldaño debe estar dotado de recursos, probado y conocido, con criterios claros para bajar.
• Las alertas al público son un sistema de capas por diseño, y la disciplina en las alertas protege la confianza pública que usted más necesitará en su peor día.
• El trabajo de mayor rendimiento se hace con cielos despejados: canales de interoperabilidad ejercitados, reservas de radios listas, energía de respaldo probada y acuerdos firmados con voluntarios de radioaficionados.
• Ningún sistema sobrevive a todo. Planifique las operaciones degradadas como un modo operativo normal, y realice la evaluación de treinta días con sus socios de comunicaciones este mes.