CONELRAD fue el primer plan nacional de Estados Unidos para alertar al público por radio de difusión. Comenzó en 1951 tanto como una medida de defensa aérea como un sistema de alerta, porque su propósito central era evitar que las estaciones de AM sirvieran de radiofaros para los bombarderos enemigos y, al mismo tiempo, darle al público un lugar en el dial donde encontrar información. Este texto explica cómo se diseñó el plan, qué muestra y qué no muestra el registro documentado sobre su uso, y cómo dio paso al Sistema de Transmisión de Emergencia (Emergency Broadcast System, EBS) en 1963 y al Sistema de Alerta de Emergencia (Emergency Alert System, EAS) en 1997.

El problema de 1951: las estaciones de radio como radiofaros para bombarderos

La Unión Soviética probó su primera bomba atómica en agosto de 1949, y en un par de años la planificación de defensa aérea estadounidense se centró en la posibilidad de un ataque de bombarderos tripulados con armas nucleares. Las aeronaves de la época llevaban de forma rutinaria equipos de radiogoniometría (radio direction-finding), y los pilotos usaban desde hacía años las estaciones de AM como ayudas de navegación, porque un transmisor de radiodifusión está en un lugar conocido, opera en una frecuencia publicada y permanece en el aire muchas horas. Una tripulación que sintonizara un radiogoniómetro (direction finder) en una estación de una ciudad objetivo podía tomar un rumbo hacia ella y volar en esa dirección. Las señales de onda media además viajan grandes distancias de noche por propagación ionosférica (skywave), de modo que una estación potente podía escucharse lejos de su ciudad.

La defensa más obvia habría sido apagar todas las estaciones al detectar un ataque, pero eso también habría dejado al público sin información justo cuando más la necesitaba. La radio de difusión era el único canal que llegaba a casi todos los hogares y a muchos carros, y la planificación de defensa civil de esos años suponía que al público se le diría qué hacer por radio. Los planificadores necesitaban entonces un arreglo que dejara algún servicio de radiodifusión al aire para la población y que, a la vez, lo volviera inútil, o al menos confuso, para el navegante de una aeronave enemiga.

El arreglo se llamó CONELRAD, abreviatura de Control de la Radiación Electromagnética (Control of Electromagnetic Radiation), y se estableció en 1951 con base en la autoridad del presidente sobre las estaciones de radio en tiempo de guerra o emergencia nacional, que prevé la Ley de Comunicaciones de 1934 (Communications Act of 1934). La Federal Communications Commission administraba la parte de radiodifusión del plan en coordinación con la organización militar de defensa aérea, que era la fuente de la alerta. Quienes quieran los documentos ejecutivos y regulatorios exactos deben acudir a los Archivos Nacionales y a los registros históricos de la FCC y no confiar en una cita mía, porque no voy a dar números de documento que no puedo confirmar.

El diseño al aire: silencio, dos frecuencias y grupos

El diseño documentado funcionaba en dos partes. Cuando llegaba una alerta, la mayoría de las estaciones, incluidas las de FM y televisión, debían salir del aire por completo. Un conjunto más pequeño de estaciones de AM designadas permanecería al aire, pero no en sus frecuencias normales, pues cada una se desplazaría a una de dos frecuencias de la banda de AM, 640 o 1240 kHz, y transmitiría información de defensa civil en lugar de su programación habitual. Una estación que desaparecía de su lugar acostumbrado en el dial ya no podía ser identificada por un navegante a partir de una lista publicada de frecuencias, y una frecuencia compartida por muchos transmisores en todo el país no podía asociarse con una sola ciudad.

La segunda parte se ocupaba de lo que haría un radiogoniómetro ante una frecuencia compartida. Las estaciones participantes de una zona se agrupaban en conjuntos (clusters), y las estaciones de cada conjunto se turnaban para transmitir durante períodos cortos en la misma frecuencia. Un oyente de la zona escucharía un programa más o menos continuo, porque el contenido estaba coordinado, mientras que el radiogoniómetro de la aeronave vería cómo la fuente aparente de la señal saltaba de un sitio transmisor a otro. La intención era que ningún rumbo estable apuntara a un objetivo, de modo que guiarse por la señal de CONELRAD resultara impracticable.

El diseño aceptó una pérdida real de cobertura pública a cambio de esa negación, ya que las estaciones que operaban en una frecuencia distinta de aquella para la que estaban construidos su transmisor y su sistema de antena, y que se turnaban con otras, no llegarían a sus audiencias normales, y los oyentes fuera del alcance de un grupo participante podían no escuchar nada utilizable. Las estaciones también debían poder cambiar rápidamente a la nueva frecuencia, lo que exigía preparar los equipos con anticipación, y los detalles de ingeniería variaban de una estación a otra. No he encontrado una justificación oficial documentada, en la que yo confíe, para haber elegido específicamente 640 y 1240, más allá de que ambas están dentro de la banda estándar de AM y de que 1240 ya era uno de los canales que usaban muchas estaciones locales de baja potencia, así que no voy a ofrecer una.

La parte del oyente: triángulos en el dial y una secuencia de atención

El lado público de CONELRAD le pedía muy poco al oyente, pues se esperaba que un hogar tuviera una radio de AM, supiera que en una emergencia la información se encontraría en 640 o 1240, y sintonizara allí cuando se le indicara. Las radios vendidas en Estados Unidos durante los años de CONELRAD solían traer en el dial pequeños triángulos en 640 y 1240, con el símbolo de defensa civil, para que el oyente no tuviera que recordar los números. Muchas de esas radios sobreviven en colecciones y tiendas de antigüedades, y los triángulos son el rastro físico más visible que dejó el programa. He visto esas marcas descritas como exigidas por ley y también como práctica estándar de la industria, y no he confirmado cuál descripción es la correcta, así que las describo solo como comunes.

Lograr que las estaciones actuaran juntas exigía un método de alerta que llegara a los ingenieros de radiodifusión antes que al público. Las descripciones de la época señalan una secuencia prescrita en la que la estación interrumpía su portadora con un patrón fijo y luego transmitía un tono constante, y se esperaba que las demás estaciones que la monitoreaban reconocieran la secuencia y ejecutaran sus propios procedimientos de CONELRAD. No voy a reproducir de memoria los tiempos exactos, porque los he visto expresados de manera algo distinta en fuentes distintas. El principio importa más que los tiempos, y es que las estaciones escuchaban a estaciones designadas y la alerta recorría la industria por ese monitoreo, y no por una red dedicada que llegara a cada transmisor.

Ese arreglo de monitoreo ponía la confiabilidad de todo el sistema en manos de la persona de turno en cada estación, que debía estar escuchando, reconocer la señal y seguir el procedimiento. También suponía que el público tendría un receptor de AM funcionando al alcance de una estación participante, con baterías si se iba la electricidad. Ninguno de esos supuestos era inusual en 1951, pero todos reaparecen en los sistemas posteriores, y el relevo por monitoreo en particular sobrevivió de forma modificada tanto en el EBS como en el EAS.

El registro de uso: simulacros, pruebas y una premisa sin probar

CONELRAD se ejercitó en pruebas y en los simulacros nacionales de defensa civil de la década de 1950, y las estaciones debían estar preparadas para ejecutar sus procedimientos, y ese es el alcance documentado de su vida operativa. Nunca se usó para un ataque real, porque no hubo ataque. Una idea repetida sostiene que CONELRAD se usó ampliamente en la práctica, que las familias lo oían entrar al aire con regularidad durante las crisis, o que transmitió advertencias durante los enfrentamientos de 1960 a 1962, y esa idea es un mito en la medida en que lo respalda el registro que he podido encontrar. He visto relatos que ubican una activación de CONELRAD en una u otra crisis específica de la Guerra Fría, y no encuentro una activación nacional documentada para ninguna de ellas, así que no repito esas historias aquí.

El período de 1960 es donde tienden a concentrarse esos relatos, probablemente porque el incidente del U-2, las tensiones de Berlín y la crisis de los misiles de Cuba le dieron a la época una sensación de emergencia constante que escritores posteriores proyectan hacia atrás sobre el sistema de alertas. El estado de alistamiento elevado en los comandos militares, que está documentado en algunos de esos episodios, es algo distinto de una activación de CONELRAD que sacara estaciones del aire y las enviara a 640 y 1240. Quienes se topen con la afirmación de que el sistema se activó en una fecha específica deben pedir el registro de la FCC o la crónica de prensa de la época antes de aceptarla, y deben tratar unas memorias o el rótulo de un museo, por sí solos, como un recuerdo y no como un hallazgo.

Como el sistema nunca se activó para su propósito, quedan abiertas dos preguntas. La primera es si el cambio de frecuencia y el agrupamiento habrían frustrado a un navegante enemigo en una incursión real. La segunda es si el público habría recibido información útil en dos frecuencias compartidas con cobertura reducida. Ambas son preguntas sobre un diseño sin probar, y no he encontrado una evaluación con autoridad que resuelva ninguna de las dos. Lo que el registro sí establece es el diseño mismo, las fechas del programa y la razón por la que terminó, que resultó no tener nada que ver con lo bien que funcionara el agrupamiento.

1963: los misiles acaban con el argumento del radiofaro y el EBS toma el relevo

Toda la premisa técnica de CONELRAD era que la amenaza consistía en una aeronave con un navegante que necesitaba una referencia de radio para encontrar un objetivo. A finales de la década de 1950 y comienzos de la de 1960 la amenaza estratégica se movía hacia los misiles balísticos intercontinentales, que no navegaban guiándose por estaciones de radio. Una vez que los misiles pasaron a ser la preocupación principal, el beneficio de trasladar las estaciones a dos frecuencias compartidas desapareció en gran medida, mientras que los costos para la cobertura pública seguían ahí. Los planificadores federales dieron el paso lógico y abandonaron la negación del radiofaro como propósito organizador de la alerta por radiodifusión.

El Sistema de Transmisión de Emergencia reemplazó a CONELRAD en 1963. El cambio más importante para el público fue que las estaciones participantes ya no tenían que abandonar sus frecuencias normales, de modo que un oyente podía seguir sintonizado en la estación que ya tenía en la radio y esperar encontrar allí la información de emergencia, y la razón de ser de las marcas en 640 y 1240 dejó de aplicar. El propósito nacional se mantuvo: el EBS existía para que el presidente pudiera dirigirse al país por radiodifusión durante una emergencia nacional, con las estaciones retransmitiendo el mensaje hacia abajo por la estructura de monitoreo.

Varias características pasaron de CONELRAD al nuevo sistema. Las estaciones seguían monitoreando estaciones designadas, una señal de atención seguía precediendo el contenido de emergencia, y el sistema seguía dependiendo de que el personal de cada estación reconociera una activación y actuara en consecuencia. El EBS también fue refinando con el tiempo la señal de atención, y la señal de dos tonos que muchos lectores recordarán, que combinaba tonos de 853 y 960 Hz, entró en uso durante la década de 1970. Ese sonido se diseñó para ser lo bastante distintivo como para llamar la atención y para ser detectado por los receptores de monitoreo de las estaciones, y siguió siendo la marca audible del EBS para el público hasta que el sistema se retiró.

El EBS en servicio: pruebas semanales, clima local y la falsa activación de 1971

Para la mayoría de los estadounidenses que crecieron entre las décadas de 1960 y 1990, el EBS fue algo que se oía durante las pruebas. Las estaciones hacían pruebas periódicas en las que un locutor explicaba que la estación estaba realizando una prueba del Sistema de Transmisión de Emergencia, enviaba la señal de atención y aclaraba que en una emergencia real se le habría dicho al oyente dónde sintonizar y qué hacer. Con el tiempo el EBS también llegó a usarse, de manera voluntaria, para emergencias estatales y locales, casi siempre por clima severo, y ese uso local era la versión del sistema que la mayoría de la gente habría escuchado realmente fuera de una prueba.

La vía de activación nacional, que era la razón de ser del sistema, nunca se usó en una emergencia nacional real. Sí se activó, en cambio, por error. En febrero de 1971 un operador de la instalación del NORAD que originaba los mensajes nacionales del EBS envió un mensaje real de activación de emergencia en lugar de la prueba programada, y la cancelación tardó un tiempo considerable en salir. Muchas estaciones no actuaron sobre el mensaje, y la FCC y la prensa de la época examinaron por qué. Dejo fuera el número preciso de minutos y los detalles operativos porque los relatos difieren en ellos; los registros de la FCC de 1971 y la cobertura de prensa de ese momento son el lugar donde leer los pormenores.

El episodio de 1971 y la experiencia rutinaria señalaron las mismas debilidades, y esas debilidades dieron forma a lo que reemplazó al EBS. La activación dependía de que una persona en cada estación oyera la señal, juzgara si era real y la retransmitiera a mano, lo que introducía demora e inconsistencia en cada eslabón de la cadena. La señal de atención no llevaba información sobre el evento, el lugar ni la duración, así que una estación que la recibía no podía saber de manera automática si el mensaje se aplicaba a su propia audiencia. Las estaciones sin personal, que se hicieron más comunes a medida que la automatización se extendía por la radiodifusión, encajaban mal en un diseño que suponía que siempre había una persona en la consola.

1997: el EAS, los encabezados digitales y el relevo sin personal

La FCC adoptó las reglas del Sistema de Alerta de Emergencia a mediados de la década de 1990, y las estaciones de radiodifusión debían tener el equipo del EAS instalado a más tardar el 1 de enero de 1997, que es la fecha que se suele dar para el fin del EBS. Los sistemas de cable se incorporaron al EAS después, de manera escalonada. El cambio técnico central fue que una alerta ahora comenzaba con un breve encabezado digital en lugar de un simple tono de atención. El encabezado usaba el formato de Codificación de Mensajes de Área Específica (Specific Area Message Encoding, SAME) que el National Weather Service había desarrollado para NOAA Weather Radio, e identifica al originador del mensaje, el tipo de evento, las áreas geográficas afectadas, cuánto tiempo es válida la alerta y la estación que la retransmite.

Como el encabezado lleva esa información en forma legible por máquina, el equipo del EAS en una estación puede decidir por sí mismo si una alerta aplica a su área de cobertura y puede reenviarla automáticamente, sin esperar a que una persona reconozca un tono y actúe. Cada estación monitorea más de una fuente conforme al plan del EAS de su estado, de modo que la falla de una estación aguas arriba no silencia a todas las que están por debajo. Los Comités Estatales de Comunicaciones de Emergencia (State Emergency Communications Committees) redactan esos planes y asignan las relaciones de monitoreo, y los planes son el lugar donde mirar para saber cómo se mueven realmente las alertas en un estado en particular. La vía nacional sigue existiendo, y se transmite a través de un conjunto de estaciones de radiodifusión que FEMA designa como estaciones de Punto Primario de Entrada (Primary Entry Point), que están blindadas y cuentan con energía de respaldo para que un mensaje presidencial pueda llegar al resto del sistema.

El EAS ha seguido evolucionando desde 1997, sobre todo mediante el Sistema Integrado de Alerta y Advertencia Públicas (Integrated Public Alert and Warning System, IPAWS) de FEMA, que permite a los originadores autorizados enviar alertas en el formato del Protocolo Común de Alerta (Common Alerting Protocol) al EAS y a otros canales. La primera prueba nacional del EAS se realizó el 9 de noviembre de 2011, y FEMA y la FCC identificaron en ella una serie de problemas que las pruebas posteriores debían atender. Los informes publicados por la FCC sobre las pruebas nacionales son el registro con autoridad de lo que salió mal y de lo que cambió, y quien sea responsable de las alertas locales debe leerlos en lugar de apoyarse en resúmenes.

Lo que se heredó: los supuestos que una agencia todavía recibe

La característica más duradera de CONELRAD es el relevo por monitoreo, en el que las estaciones escuchan fuentes designadas y pasan la alerta hacia adelante. CONELRAD lo hacía con interrupciones de portadora y un oído humano, el EBS con una señal de dos tonos y una mano humana, y el EAS con un encabezado digital y un equipo que puede retransmitir sin que haya una persona presente. La cadena sigue ahí, escrita en los planes estatales del EAS, y una alerta local que deba llegar a las audiencias de radiodifusión depende de que la cadena esté bien configurada entre el originador y las estaciones que sirven a la jurisdicción de la agencia.

La segunda herencia es el propósito nacional original, un mensaje presidencial durante un ataque, que nunca se ha usado para ese fin a lo largo de tres generaciones de sistemas. Entretanto, los usos locales y meteorológicos, que comenzaron como un agregado, se convirtieron en el trabajo que estos sistemas realmente hacen. Ese patrón importa a una agencia local porque las partes del sistema que más se ejercitan no siempre son las construidas para sus propias necesidades, y el procedimiento que usa un condado para solicitar u originar una alerta local suele estar menos practicado que el calendario de pruebas nacionales.

La tercera herencia es el supuesto de que el oyente tiene un receptor encendido y sintonizado. CONELRAD suponía una radio de AM y un hogar que sabía dónde sintonizar, y el EAS basado en radiodifusión sigue llegando solo a quienes escuchan o ven un medio participante, razón por la cual las alertas inalámbricas a los celulares y NOAA Weather Radio cargan hoy con tanto peso para quienes no lo hacen. Una agencia que entienda la historia tratará la vía de radiodifusión como un canal con límites conocidos, y confirmará mediante el plan estatal del EAS y sus propios arreglos de IPAWS que una alerta local realmente llega a las estaciones que escuchan sus residentes.

Qué hacer en su agencia

• El director de gestión de emergencias solicita este mes el plan estatal vigente del EAS al presidente del Comité Estatal de Comunicaciones de Emergencia o a la agencia estatal de gestión de emergencias, lo archiva junto con el anexo de alertas de la agencia y anota las estaciones Local Primary que figuran para el área operativa que incluye su jurisdicción.
• El coordinador de gestión de emergencias lee la sección sobre origen de alertas locales del plan estatal del EAS y escribe un párrafo en el anexo de alertas existente que indique exactamente quién en su agencia puede originar o solicitar una alerta local del EAS y por qué vía.
• La persona que tiene la autoridad de alerta de IPAWS de la agencia confirma este mes que el memorando de acuerdo con FEMA está vigente y que cada originador nombrado ha completado la capacitación requerida, y registra las fechas de vencimiento en el anexo.
• El supervisor del centro de comunicaciones agrega un punto a la agenda de la próxima reunión programada con los ingenieros de las estaciones de radiodifusión locales para pedirles que confirmen qué fuentes monitorea su equipo del EAS y si los códigos de ubicación de su jurisdicción están configurados para retransmitir.
• El administrador del sistema de radio verifica que el Centro de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Center, EOC) tenga un receptor de AM y FM a baterías que funcione, lo sintoniza en las estaciones Local Primary nombradas en el plan estatal y registra que ambas se reciben dentro del edificio.
• El oficial de capacitación agrega al próximo programa de capacitación en servicio para telecomunicadores un repaso de quince minutos del procedimiento local de solicitud de alertas, incluida la vía de respaldo si el originador principal no está disponible.

Puntos clave

• CONELRAD comenzó en 1951 como un plan para evitar que las estaciones de AM sirvieran de radiofaros para los bombarderos enemigos y, al mismo tiempo, darle al público una fuente de información de emergencia por radiodifusión.
• Según el diseño documentado, la mayoría de las estaciones salía del aire durante una alerta mientras estaciones de AM designadas se desplazaban a 640 o 1240 kHz y se turnaban para transmitir en grupos con el fin de frustrar la radiogoniometría aérea.
• La idea de que CONELRAD se usó ampliamente en la práctica, o de que se activó durante crisis específicas de 1960 a 1962, es un mito en la medida en que lo muestra el registro documentado, porque el sistema se ejercitó en pruebas y simulacros pero nunca se activó para un ataque real.
• Nunca se probó si el agrupamiento habría derrotado la radiogoniometría en una incursión real, de modo que las afirmaciones sobre la eficacia del sistema describen una intención de diseño y no un resultado.
• El Sistema de Transmisión de Emergencia reemplazó a CONELRAD en 1963 porque los misiles balísticos eliminaron la razón de negar el radiofaro, y las estaciones pudieron entonces transmitir información de emergencia en sus propias frecuencias.
• El Sistema de Alerta de Emergencia reemplazó al EBS con un plazo de instalación de equipos al 1 de enero de 1997, y agregó un encabezado digital que identifica el evento, el área y el originador y permite la retransmisión automática.
• El relevo por monitoreo que comenzó con CONELRAD sigue rigiendo cómo llegan las alertas a las emisoras, y el plan estatal del EAS es el documento que le muestra a una agencia local cómo viajan sus propias alertas.