Love Canal es un barrio de Niagara Falls, Nueva York. En la década de 1950 se construyeron una escuela y viviendas sobre un canal relleno y a su alrededor, donde Hooker Chemical había enterrado residuos industriales durante cerca de una década. En 1978 el estado declaró una emergencia sanitaria y el presidente aprobó ayuda federal de emergencia. En 1980 el Congreso aprobó la ley que creó Superfund. Esta guía recorre la secuencia documentada y lo que encontraron realmente los estudios de salud, que siguen en disputa. También recoge lo que el caso significa para un gestor de emergencias que tiene dentro de su jurisdicción un sitio de residuos con cubierta, un relleno sanitario cerrado o un terreno industrial reutilizable (brownfield).

De 1890 a 1953: un canal inconcluso y los residuos de Hooker

William T. Love, un urbanizador, empezó a excavar un canal cerca de las cataratas del Niágara en la década de 1890. Era parte de un plan para una ciudad industrial movida por agua desviada alrededor de las cataratas. El proyecto se vino abajo con la crisis económica de esa década, y la mayoría de las historias añade que la transmisión eléctrica práctica a larga distancia también había eliminado la razón para construir fábricas junto al agua. Lo que quedó fue una zanja parcialmente excavada en el área de LaSalle de Niagara Falls, Nueva York, que los relatos suelen describir como de unos pocos miles de pies de largo. No doy dimensiones exactas porque varían de una fuente a otra.

La Hooker Electrochemical Company, más tarde Hooker Chemicals and Plastics, operaba una gran planta en la ciudad. Empezó a usar la zanja como sitio de disposición a comienzos de la década de 1940, después adquirió el título de la propiedad y siguió depositando residuos allí hasta 1953. La cantidad total suele darse entre 21.000 y 22.000 toneladas de residuos químicos. La historia pública del sitio que publica EPA usa una cifra dentro de ese rango, y historias serias citan ambos extremos. Los residuos incluían compuestos orgánicos clorados provenientes de los procesos de la empresa, colocados en tambores y a granel y cubiertos con tierra. Los investigadores de finales de la década de 1970 y de los años posteriores identificaron una larga lista de compuestos en el sitio, y quien necesite ese inventario debe tomarlo del expediente del sitio en EPA y no de un resumen.

La disposición es anterior a la ley federal sobre residuos peligrosos. La Resource Conservation and Recovery Act, que estableció el seguimiento de los residuos peligrosos desde su generación hasta su disposición, se aprobó en 1976, más de veinte años después de que entrara la última carga al canal. Occidental Petroleum adquirió Hooker en 1968 y más tarde sostuvo que enterrar residuos en un canal de fondo arcilloso era coherente con la práctica de la época y que la empresa había advertido contra construir en el sitio. Los residentes y el gobierno federal, en su demanda, disputaron tanto lo adecuado de la disposición como lo claro de las advertencias. Ambas partes defendieron esas posturas largamente en los litigios de las décadas siguientes, y las reporto aquí como posturas y no como conclusiones.

1953: una cubierta de arcilla, una escritura por un dólar y una escuela en el sitio

A comienzos de la década de 1950 Niagara Falls crecía y su Junta de Educación necesitaba terrenos para escuelas. En 1953 Hooker cubrió el canal relleno con tierra y arcilla y transfirió la propiedad a la junta por un dólar. La escritura es el documento más citado de toda la historia. Según se resume por lo general, declaraba que el terreno había sido rellenado con residuos químicos y trasladaba al comprador y a sus sucesores el riesgo de cualquier lesión o muerte resultante. Parafraseo en lugar de citar de memoria. Quien necesite el texto debe leer la escritura tal como se reproduce en el expediente del litigio o en los documentos de EPA sobre el sitio.

La junta construyó la escuela de la calle 99 (99th Street School) en una parte de la parcela, y abrió a mediados de la década de 1950. En los años siguientes se vendieron o transfirieron partes del terreno restante, y se tendieron calles y alcantarillado a través del antiguo canal y a su lado. Se levantaron casas a ambos lados. Un barrio de familias trabajadoras creció alrededor de un sitio que la mayoría de ellas no tenía motivo para considerar otra cosa que terreno abierto. La construcción de la escuela, las vías y los servicios públicos alteró la cubierta de arcilla en algunos puntos. Dos elementos importaron mucho después porque le dieron al agua contaminada una ruta para alejarse del canal: las zanjas de alcantarillado con su lecho de grava y los antiguos cauces naturales de drenaje, llamados vaguadas (swales), que habían sido rellenados y edificados encima.

Occidental señaló más tarde registros que muestran que representantes de la empresa se opusieron a finales de la década de 1950 cuando la junta consideró vender partes del terreno para urbanizarlas. Durante décadas se discutió qué tan firme fue esa oposición y cuánto entendían la junta y la ciudad sobre lo que estaba enterrado. El resultado práctico no está en disputa: la advertencia escrita quedó en una escritura entre dos instituciones, y las familias que compraron casas cercanas en las décadas de 1950 y 1960 no eran parte de esa escritura y en general nunca la vieron.

De 1976 a 1978: químicos en los sótanos y la emergencia de agosto

Según relatos recopilados después por periodistas e investigadores, los residentes se habían quejado durante años de olores, residuos químicos e irritación de la piel en los niños antes de que el problema se volviera público. A mediados de la década de 1970 llegó un periodo húmedo a la región del Niágara, con un invierno de nevadas muy fuertes. La mayoría de las historias describe un nivel freático en ascenso que empujó líquido contaminado hacia arriba y hacia afuera del antiguo canal. Aparecieron lixiviados (leachate) en los muros de los sótanos y en los pozos de las bombas de sumidero, y en algunos patios afloraron tambores corroídos y residuos químicos.

Michael Brown, reportero del Niagara Gazette, escribió una serie de notas sobre el sitio a finales de la década de 1970 y amplió su cobertura en un libro de 1980, Laying Waste. Los organismos estatales de ambiente y salud empezaron a muestrear el aire de los sótanos y el suelo del barrio. En 1978 Lois Gibbs, residente cuyo hijo asistía a la escuela de la calle 99, empezó a organizar a sus vecinos. Su grupo se convirtió en la Love Canal Homeowners Association, que fue la voz principal de los residentes ante las agencias estatales y federales durante los dos años siguientes.

El 2 de agosto de 1978, el comisionado de Salud del estado de Nueva York, Robert Whalen, declaró una emergencia sanitaria en Love Canal. Su orden cerró la escuela de la calle 99 y recomendó que las mujeres embarazadas y los niños menores de dos años salieran de las casas más cercanas al canal, junto con otras recomendaciones de protección para los residentes. En pocos días el gobernador Hugh Carey anunció que el estado compraría las viviendas de los anillos más próximos al canal y reubicaría a esas familias, un poco más de doscientos hogares según la mayoría de los relatos. El 7 de agosto de 1978 el presidente Jimmy Carter aprobó una declaración federal de emergencia para el área, que se describe ampliamente como la primera declaración federal de emergencia por un desastre de causa humana. FEMA todavía no existía: la asistencia federal por desastres la administraba entonces la Federal Disaster Assistance Administration, dentro del Department of Housing and Urban Development, y el sitio trata por separado la consolidación de 1979.

El estado empezó entonces a construir un sistema de drenaje y recolección de lixiviados alrededor del canal para interceptar el agua subterránea contaminada y enviarla a tratamiento. Las familias fuera del área comprada permanecieron en sus casas. Muchas de ellas sostuvieron que el límite se había trazado por distancia al canal y que, a su juicio, debía haber seguido los lugares adonde la contaminación había viajado por las vaguadas y las líneas de alcantarillado, y esa disputa marcó los dos años siguientes.

Los estudios de salud: qué encontró cada uno y en qué discreparon

El registro de salud es la parte de Love Canal que más se reporta mal, así que me mantengo cerca de lo que informó cada estudio y de cómo fue recibido. Los estudios diferían en método, población, medida de exposición y calidad, y no sumaron un panorama coherente. Varios informaron tasas elevadas de resultados reproductivos adversos en partes del barrio. La afirmación más publicitada, la de daño cromosómico, no se confirmó cuando un estudio posterior usó un grupo de control. Los estudios de cáncer no encontraron el exceso claro que muchos esperaban. Nada de esto resuelve si residentes individuales sufrieron daño, y nada en esta sección es una conclusión causal.

Las encuestas iniciales del departamento de salud del estado en 1978 informaron tasas elevadas de aborto espontáneo entre las mujeres que vivían más cerca del canal, y esos hallazgos preliminares fueron parte de la base de la orden de agosto. Beverly Paigen, investigadora de Roswell Park en Buffalo, trabajó luego con la asociación de propietarios en una encuesta de hogares. Informó tasas más altas de aborto espontáneo, defectos congénitos y otras enfermedades en viviendas construidas sobre las antiguas vaguadas. Los críticos objetaron la encuesta porque los datos eran autorreportados y los recogieron residentes con interés en el resultado, y sus defensores respondieron que señalaba una vía de exposición que el estado no estaba examinando. En 1984 investigadores del departamento de salud estatal publicaron en Science un artículo que reportaba un exceso de nacimientos con bajo peso entre residentes de las áreas históricamente húmedas durante ciertos periodos.

En mayo de 1980 se hicieron públicos los resultados de un estudio cromosómico piloto que EPA había encargado en relación con la demanda federal contra Hooker. Según se reportó por lo general, encontró anomalías cromosómicas en 11 de 36 residentes examinados. El estudio era pequeño, no tenía grupo de control concurrente y se divulgó antes de cualquier revisión por pares, lo que atrajo duras críticas de los científicos. El gobernador Carey nombró ese año un panel, presidido por el médico Lewis Thomas, para revisar los estudios de Love Canal. Según se resume por lo general su informe, el panel fue muy crítico del trabajo cromosómico y de la forma en que se habían divulgado los hallazgos. Los Centers for Disease Control hicieron después un estudio cromosómico que comparaba a residentes de Love Canal con un grupo de control y, según se publicó en 1984, no encontró diferencia en las anomalías cromosómicas entre los dos grupos.

En cuanto al cáncer, un análisis de 1981 de investigadores del departamento de salud estatal, que usó el registro de cáncer del estado de Nueva York y se publicó en Science, no encontró evidencia de tasas elevadas de cáncer en el área de Love Canal que pudieran atribuirse al sitio. El departamento realizó más tarde un largo estudio de seguimiento de antiguos residentes y publicó su informe final en 2008. Según se resume por lo general ese informe, encontró tasas más altas de algunos resultados de nacimiento adversos, incluidos defectos congénitos, entre los hijos de madres que habían vivido en el área, y no encontró elevada la incidencia general de cáncer; además señaló los límites de estudiar a una población que se había mudado y envejecido. Lea el informe mismo antes de citar cualquiera de sus cifras.

De mayo a diciembre de 1980: una segunda emergencia y la votación de CERCLA

La mayoría de los relatos posteriores describe la entrega de los resultados cromosómicos a los residentes en mayo de 1980 como mal manejada, y la ira en el barrio se desbordó. El 19 de mayo de 1980 los residentes retuvieron durante varias horas a dos funcionarios de EPA dentro de la oficina de la asociación de propietarios antes de liberarlos. El 21 de mayo el presidente Carter aprobó una segunda declaración de emergencia que permitió la reubicación temporal de familias de un área más amplia alrededor del canal, y después llegó la financiación para compras permanentes. Los totales de hogares reubicados varían según lo que cuente cada relato: los anillos internos de 1978, el área de emergencia de 1980 o ambos. Tome la cifra del expediente del sitio en EPA y no de un resumen secundario.

El Congreso había trabajado a lo largo de 1979 y 1980 en una legislación para sitios abandonados de residuos peligrosos. Por lo general se atribuye a Love Canal, junto con el sitio Valley of the Drums en Kentucky, haberle dado impulso a ese trabajo. La Ley de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambiental Integral (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act, CERCLA) se aprobó en la sesión posterior a las elecciones de 1980 (lame-duck session), y el presidente Carter la firmó el 11 de diciembre de 1980. La ley se llama usualmente CERCLA, y su fondo fiduciario le dio al programa el nombre popular de Superfund. El fondo original fue de 1.600 millones de dólares a cinco años, financiado sobre todo con impuestos especiales al petróleo crudo y a ciertos químicos. Esos impuestos expiraron más tarde, y el Congreso restableció versiones de ellos en legislación aprobada en 2021 y 2022. Consulte las páginas de Superfund de EPA para conocer la financiación vigente en lugar de confiar en este resumen.

Varias características de la ley alcanzan directamente a los respondedores locales:

• Dio al gobierno federal autoridad para responder a liberaciones de sustancias peligrosas, lo que abarca acciones de remoción de corto plazo y acciones de remediación de largo plazo en sitios incluidos en la Lista de Prioridades Nacionales (National Priorities List, NPL).
• Exige que la persona a cargo de una instalación o embarcación reporte al Centro Nacional de Respuesta (National Response Center) una liberación de una sustancia peligrosa igual o superior a su cantidad reportable, una notificación con la que muchos equipos de materiales peligrosos ya trabajan de forma rutinaria.
• Hizo responsables de los costos de limpieza a las partes potencialmente responsables, categoría que incluye a los propietarios y operadores actuales, a los propietarios y operadores al momento de la disposición, a quienes dispusieron que se hiciera la disposición y a ciertos transportistas.

Los tribunales han interpretado por lo general esa responsabilidad como objetiva y a menudo solidaria, y han sostenido además que alcanza a disposiciones ocurridas antes de que se aprobara la ley, que es la forma en que un basurero de la década de 1940 se convirtió en una obligación legal de la de 1980.

De 1983 al presente: contención, responsabilidad y exclusión de la lista

Love Canal estuvo en la primera NPL de EPA, publicada en 1983. El remedio fue la contención y no la remoción: los residuos quedaron en el suelo bajo una cubierta ampliada, rodeados por el sistema de drenaje y recolección que intercepta los lixiviados para su tratamiento. Las fases posteriores se ocuparon de los sedimentos contaminados en alcantarillas y arroyos cercanos. El expediente del sitio en EPA describe cada componente y el monitoreo que lo acompaña.

El gobierno federal y el estado de Nueva York demandaron a Hooker y a Occidental. A finales de la década de 1980 un tribunal federal dictaminó que Occidental era responsable de los costos de limpieza bajo CERCLA, y la empresa llegó a acuerdos sobre esos costos con el estado de Nueva York y con el gobierno federal a mediados de la década de 1990. Los montos de los acuerdos están en el registro público, y quien los necesite debe tomarlos de los documentos del acuerdo o de los anuncios de EPA y no de la memoria ni de un resumen.

En 1988 el comisionado de Salud del estado de Nueva York declaró aptas para uso residencial partes del área de emergencia, una decisión que fue en sí misma controvertida. Parte del barrio fue rebautizada como Black Creek Village, y las casas rehabilitadas salieron a la venta hacia 1990. El terreno directamente sobre el canal permaneció cercado y nunca se reabrió para vivienda. EPA excluyó el sitio de la NPL en 2004 tras determinar que el trabajo de remediación estaba completo, y el sitio sigue sujeto a operación y mantenimiento y a revisión periódica porque los residuos continúan en su lugar.

Para un planificador, la lección principal de esta fase es que un remedio terminado en un sitio de contención depende de equipos que alguien tiene que mantener funcionando indefinidamente, es decir, bombas, una cubierta y pozos de monitoreo, junto con restricciones de uso que impidan que un contratista posterior abra zanjas a través de la cubierta.

De una cláusula de escritura a Tier II: cómo llega la información sobre peligros a una comunidad

Love Canal se recuerda por lo general por la limpieza, aunque para los gestores de emergencias el problema de la información merece igual atención. Las personas que vivían más cerca de los residuos eran las que menos información tenían sobre ellos, y lo que existía estaba disperso entre archivos de la empresa, una sola escritura y diversos registros de agencias. Los residentes dedicaron buena parte de 1978 a 1980 a presionar a las agencias estatales y federales para obtener los datos de muestreo y los resultados de estudios que concernían a sus propias casas.

La idea de que una comunidad tiene derecho a saber sobre los materiales peligrosos cercanos se extendió a finales de la década de 1970 y comienzos de la de 1980, impulsada por las campañas de derecho a saber de los trabajadores, por ordenanzas estatales y locales y por grupos formados a raíz de Love Canal. Gibbs fundó después el Citizens Clearinghouse for Hazardous Wastes, hoy Center for Health, Environment and Justice, que asesoró a otras comunidades con sitios de residuos. La ley federal llegó en 1986 con la Superfund Amendments and Reauthorization Act, cuyo Título III es la Ley de Planificación de Emergencias y Derecho a la Información de la Comunidad (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, EPCRA). EPCRA creó las comisiones estatales de respuesta a emergencias y los comités locales de planificación de emergencias (Local Emergency Planning Committees, LEPC), exigió a las instalaciones presentar inventarios de químicos peligrosos, estableció la notificación de liberaciones de emergencia a las autoridades estatales y locales y creó el Toxics Release Inventory. La liberación de Bhopal en 1984 suele darse como el detonante inmediato, y el artículo del sitio sobre Bhopal cubre esa historia.

EPCRA encaja mal con un sitio como Love Canal, y los planificadores deben tener claro por qué: sus requisitos de inventario y planificación están escritos en torno a instalaciones en operación que manejan químicos hoy. Un basurero cerrado con toneladas de residuos enterrados y sin operador no presenta informe Tier II, de modo que nunca aparece en la lista de instalaciones que un LEPC arma a partir de esas presentaciones. La información sobre esos sitios llega por otros canales: los registros Superfund de EPA, los programas estatales de sitios peligrosos y las restricciones de escritura o convenios ambientales registrados contra la propiedad. Muchos estados han adoptado leyes de convenios ambientales, a menudo basadas en una ley uniforme, para que las restricciones de uso sobre terrenos contaminados sean más duraderas y más fáciles de encontrar. La versión de su estado, y su registro si lo tiene, es el lugar donde buscar.

Sitios de residuos heredados en el plan local: lo que omite la lista del LEPC

En mi experiencia con la planificación de materiales peligrosos, el análisis de peligros de un plan de condado se construye en torno a lo que está en uso: instalaciones fijas con presentaciones Tier II, oleoductos y gasoductos, y corredores ferroviarios y de carretera. Los rellenos sanitarios cerrados, los antiguos basureros industriales, los sitios Superfund con cubierta y los sitios de limpieza estatales tienden a faltar, porque nadie presenta nada al LEPC sobre ellos cada año.

Los peligros que un sitio heredado plantea a los respondedores son específicos:

• La excavación es el más evidente: una cuadrilla de servicios públicos, un contratista de fibra óptica o una obra vial que abra zanjas a través de una cubierta puede exponer los residuos enterrados y sus vapores, que es lo que hizo la construcción en Love Canal en la década de 1950.
• Las aguas altas pueden rebasar una cubierta, inundar un sistema de recolección o mover sedimento contaminado, y el registro de Love Canal muestra cómo un nivel freático en ascenso llevó contaminación por las vaguadas y el lecho de las alcantarillas.
• Un incendio en un sitio o cerca de él, incluido un incendio de maleza o de una estructura en un terreno colindante, plantea preguntas sobre lo que hay en el humo y adónde va la escorrentía.
• Escuelas, albergues, áreas de concentración y puntos de distribución se ubican a veces sobre relleno antiguo o junto a él sin que nadie verifique qué era ese relleno.

Las fuentes son públicas. Las páginas de Superfund de EPA pueden consultarse por ubicación para los sitios de la Lista de Prioridades Nacionales y muchos sitios tratados bajo otras autoridades, y el expediente de cada sitio de la NPL nombra a un gerente de proyecto de remediación y contiene los documentos de decisión y las revisiones quinquenales. Cada estado maneja su propio programa para los sitios fuera de la lista federal. En Georgia, la Environmental Protection Division mantiene el Hazardous Site Inventory bajo la Hazardous Site Response Act del estado. Otros estados usan nombres distintos, y la agencia ambiental de su estado puede decirle cómo se llama su lista. Los rellenos sanitarios municipales cerrados pueden caer bajo otro programa más, y la oficina de obras públicas o de residuos sólidos del condado suele saber dónde están los antiguos.

Un plan necesita dos datos sobre cada sitio: qué hay en el suelo y qué controles se supone que lo mantienen allí. Tome ambos de los documentos de decisión y de la última revisión, y no de la memoria local, y registre quién mantiene los controles. En un sitio de contención la cubierta, los drenes y las bombas son la protección, y una respuesta que los dañe puede reabrir un peligro que había sido cerrado.

Qué hacer en su agencia

• El gestor de emergencias del condado busca en las páginas de sitios Superfund de EPA y en la lista de sitios peligrosos de la agencia ambiental del estado todos los sitios dentro de la jurisdicción. La tarea queda terminada cuando el análisis de peligros tiene una lista con el nombre de cada sitio, su ubicación y el programa que lo supervisa.
• El coordinador del LEPC incluye los sitios de residuos heredados y remediados como punto en la agenda de la próxima reunión ordinaria del LEPC. La tarea queda terminada cuando el acta registra qué sitios se revisaron y quién contactará al gerente de proyecto estatal o de EPA de cada uno.
• Para cada sitio de la Lista de Prioridades Nacionales en la jurisdicción, el gestor de emergencias descarga del expediente del sitio en EPA la revisión quinquenal más reciente. La tarea queda terminada cuando el análisis de peligros vigente tiene un párrafo por sitio que indica qué residuos quedan, qué controles de ingeniería existen y quién los mantiene.
• El responsable de planes previos del cuerpo de bomberos pregunta al director de obras públicas si los sitios de residuos con cubierta están señalados en el proceso de localización de servicios públicos y de permisos de excavación. La respuesta se incorpora al plan previo de cada sitio.
• El responsable de atención masiva verifica cada albergue designado, punto de distribución y área de concentración frente a la lista de sitios heredados. La tarea queda terminada cuando cada lugar lleva una nota que confirma que no está sobre un sitio listado ni junto a él, o que lo marca para revisión.
• El oficial de capacitación agrega una breve sesión sobre Love Canal a un curso de actualización de materiales peligrosos ya existente, elaborada a partir del expediente del sitio en EPA y de los informes del Departamento de Salud del Estado de Nueva York. La sesión describe cada estudio de salud por nombre y diseño y no presenta ninguno como prueba de daño.

Puntos clave

• Hooker Chemical usó un canal abandonado en Niagara Falls, Nueva York, como sitio de disposición de residuos desde comienzos de la década de 1940 hasta 1953, y la cantidad total suele darse en cerca de 21.000 a 22.000 toneladas.
• En 1953 la empresa cubrió el sitio y lo transfirió a la junta de educación local por un dólar mediante una escritura que, según se resume por lo general, advertía de los químicos enterrados y trasladaba la responsabilidad al comprador, y luego se construyeron una escuela y un barrio sobre el sitio y a su alrededor.
• Nueva York declaró una emergencia sanitaria el 2 de agosto de 1978 y el presidente Carter aprobó una declaración federal de emergencia el 7 de agosto de 1978, que se describe ampliamente como la primera por un desastre de origen humano.
• Los estudios de salud fueron incoherentes entre sí: algunos reportaron resultados de nacimiento adversos elevados en partes del barrio y un estudio posterior de los CDC con grupo de control no confirmó un hallazgo cromosómico muy publicitado, de modo que el registro no respalda una afirmación causal simple en ninguna dirección.
• CERCLA, firmada el 11 de diciembre de 1980, creó el fondo fiduciario Superfund, la autoridad federal de respuesta, el reporte de liberaciones al Centro Nacional de Respuesta y una responsabilidad de las partes responsables que alcanza a disposiciones hechas antes de que se aprobara la ley.
• El remedio de Love Canal es la contención, de modo que su exclusión de la Lista de Prioridades Nacionales en 2004 depende de una cubierta, drenes y un tratamiento que tienen que seguir funcionando indefinidamente.
• Las disposiciones de Tier II y de planificación de EPCRA cubren instalaciones en operación, así que los sitios de residuos cerrados y con cubierta deben agregarse a un análisis de peligros local a partir de los registros de EPA y de limpieza estatales.