En el otoño de 1970 una serie de incendios forestales en el sur de California sacó de sus bases a motobombas, cuadrillas y aeronaves de muchas agencias. Esas agencias usaban palabras distintas para el mismo equipo, operaban con estructuras de mando diferentes y con frecuencia no lograban comunicarse entre sí por radio. El programa FIRESCOPE, que vino después, produjo el Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS), que la mayoría de los socorristas estadounidenses aprende hoy como un requisito federal sin saber que nació como una solución californiana a fallas específicas y documentadas. Este texto repasa los incendios, los problemas que se dejaron por escrito después y la forma en que los hallazgos sobre comunicaciones y tramo de control moldearon el sistema que se usa actualmente.

Otoño de 1970: los incendios y las cifras que no coinciden

Los incendios que llevaron a FIRESCOPE ardieron a finales de septiembre y comienzos de octubre de 1970. Las condiciones de viento de Santa Ana los empujaron por varios condados del sur de California, y muchos fuegos estaban activos al mismo tiempo. El más conocido es el incendio Laguna, en el condado de San Diego, que durante décadas se contó entre los mayores incendios forestales de la historia de California. Otros incendios importantes se dieron en los condados de Los Ángeles y Ventura, entre ellos en la zona de Malibú. La característica definitoria del período fue la simultaneidad, porque agencias acostumbradas a combatir un incendio grande a la vez, con ayuda de sus vecinas, se encontraron compitiendo por la misma reserva de recursos de ayuda mutua (mutual aid) mientras los fuegos en sus propias jurisdicciones seguían creciendo.

Las cifras de víctimas y pérdidas de los incendios de 1970 se repiten mucho y casi nunca se citan con fuente. La versión del resumen histórico del propio FIRESCOPE, que el material federal de capacitación en ICS repite de diversas formas, describe un período de unas dos semanas en el que murieron 16 personas, se destruyeron más de 700 estructuras y se quemaron más de medio millón de acres. Otros relatos, incluidas retrospectivas de prensa e historias secundarias del servicio de bomberos, dan cifras distintas de muertos, de estructuras y de superficie. Hasta donde alcanzo a ver, la mayor parte de la diferencia viene de qué incendios incluye cada autor y de qué fechas delimitan el período, y como no he conciliado esas versiones en una sola fuente que yo defendería, doy las cifras más citadas como las más citadas y no como cifras establecidas.

Los incendios individuales tienen sus propios registros, y esos son más fáciles de verificar que el total agregado. CAL FIRE publica una lista de los mayores incendios forestales de California en la que el incendio Laguna figura con aproximadamente 175.000 acres. Quien necesite una cifra exacta para un solo incendio de 1970 debería tomarla de la lista vigente de CAL FIRE o de los registros de la agencia responsable y no de un párrafo de resumen, porque las agencias a veces revisan esas listas a medida que mejora la cartografía, y una diapositiva de capacitación copiada de otra diapositiva es una mala fuente para un número.

Los problemas documentados: palabras, estructura, recursos y radio

Los problemas que dejaron los incendios de 1970 están mejor documentados que los totales, porque se convirtieron en los requisitos de diseño de lo que vino después. La historia de FIRESCOPE y los cursos introductorios de ICS que publica FEMA los describen en términos similares. Las agencias que llegaban al mismo incendio no tenían una estructura organizativa común, de modo que un supervisor de un departamento difícilmente podía saber dónde encajaba respecto de un supervisor de otro. Los títulos de los cargos y los nombres de los recursos cambiaban de una agencia a otra. Nadie tenía una forma confiable y compartida de saber qué recursos había en un incidente, dónde estaban y si estaban trabajando. Las comunicaciones por radio se desplomaron, tanto porque las agencias operaban en frecuencias distintas con procedimientos distintos como porque los canales a los que todos podían acceder estaban saturados.

El curso introductorio de FEMA plantea las debilidades generales de las respuestas anteriores al ICS de una manera que se corresponde de cerca con la experiencia de 1970. Menciona la falta de responsabilidad rendida (accountability), las malas comunicaciones que provienen del uso ineficiente de los sistemas disponibles y de códigos y terminología en conflicto, la ausencia de un proceso de planificación ordenado y sistemático, y comandantes de incidente sobrecargados porque demasiadas personas les reportaban directamente. Es una paráfrasis de la lista del curso, y el texto vigente está disponible en el Emergency Management Institute de FEMA para quien quiera la redacción exacta.

Algunas de estas fallas parecen problemas de equipo a primera vista, pero eran problemas de organización que se manifestaban en la radio. Un canal sobrecargado en un incendio grande es en parte una cuestión de capacidad y también el resultado directo de no tener una estructura acordada que decida quién necesita hablar con quién. Cuando cada compañía de motobombas que llega reporta al mismo comandante general en la misma frecuencia, el canal se llena con tráfico que un supervisor de nivel división habría podido manejar en otra red. La radio se convierte en el lugar donde primero se oye la ausencia de una organización, y por eso los hallazgos de comunicaciones y los de tramo de control de 1970 terminan dentro del mismo diseño.

FIRESCOPE: quién lo formó y qué se le pidió construir

FIRESCOPE significa Firefighting Resources of California Organized for Potential Emergencies. Los primeros documentos lo escriben con “Southern California”, lo que refleja el lugar donde comenzó el programa. El Congreso financió a comienzos de la década de 1970 un esfuerzo de investigación y desarrollo, dirigido por el Servicio Forestal de Estados Unidos (U.S. Forest Service) mediante su trabajo de investigación sobre incendios en Riverside, California. El programa reunió a agencias de bomberos federales, estatales y locales del sur de California. Los relatos sobre el grupo fundador mencionan al Servicio Forestal, a la División de Silvicultura de California (California Division of Forestry, antecesora del actual CAL FIRE), a la Oficina de Servicios de Emergencia del estado y a los departamentos de bomberos de la ciudad de Los Ángeles, del condado de Los Ángeles, del condado de Ventura y del condado de Santa Bárbara. La historia publicada por el propio FIRESCOPE es el lugar donde confirmar la composición y las fechas exactas, y enviaría a cualquier lector allí antes de que se apoye en una lista secundaria.

El encargo del programa era práctico. Las agencias querían mejorar su capacidad de trabajar juntas en incidentes multiagencia y multijurisdicción, y eso significaba ponerse de acuerdo sobre cómo se organizaría un incidente y sobre cómo se solicitarían, rastrearían y coordinarían los recursos entre agencias cuando varios incendios compitieran por ellos. Del trabajo salieron dos productos principales. Uno fue el Sistema de Comando de Incidentes, que gobierna cómo se organiza un incidente individual, y el otro fue el Sistema de Coordinación Multiagencia (Multi-Agency Coordination System), que gobierna cómo las agencias priorizan y reparten recursos escasos entre varios incidentes a la vez. El segundo producto responde al problema específico de 1970, el de los incendios simultáneos, y recibe menos atención de la que merece en la mayoría de los relatos.

El ICS se desarrolló y se puso a prueba durante la década de 1970, y las agencias californianas lo adoptaron de manera progresiva a lo largo de ese decenio. FIRESCOPE no terminó cuando el sistema quedó listo, sino que continúa como programa de California bajo la Oficina de Servicios de Emergencia del estado y todavía mantiene los documentos de ICS de California, incluida la guía de operaciones de campo (field operations guide) que llevan muchas cuadrillas forestales y estructurales. El hecho de que el sistema surgiera de una alianza permanente de usuarios y no de una sola agencia tiene mucho que ver con que fuera aceptado, porque quienes habían estado en los incendios de 1970 eran quienes escribían las reglas.

Terminología común: una solicitud, un significado

La terminología común suena como la parte menos técnica del ICS, pero buena parte del sistema depende de ella. En 1970 la solicitud de un tipo particular de aparato podía significar equipos distintos según quién la hiciera y quién la recibiera, y un despachador o un coordinador de ayuda mutua que atendiera esa solicitud no tenía manera de saber si la unidad enviada coincidiría con lo que el solicitante necesitaba. El ICS resolvió esto definiendo nombres estándar para los cargos de la organización, para los recursos y para las instalaciones del incidente, de modo que una solicitud pasó a significar lo mismo para toda agencia que hubiera adoptado el sistema.

La convención del ICS para los vehículos que transportan agua es el ejemplo clásico de enseñanza y sigue siendo una fuente real de confusión, porque bajo el ICS un tanker es una aeronave y un vehículo terrestre que acarrea agua es un tender. Muchos departamentos estructurales del este del país todavía llaman tankers a sus acarreadores de agua en el uso diario, un hábito local razonable hasta que el incidente involucra recursos aéreos y una agencia forestal en la misma frecuencia. Los títulos de los cargos siguen la misma lógica. Un comandante del incidente, un jefe de sección, un director de rama, un supervisor de división o de grupo y un líder de strike team o de task force ocupan cada uno un lugar definido en la estructura, así que un supervisor que llega de otra agencia conoce el nivel de responsabilidad solo por el título y no tiene que aprender el sistema de rangos de la agencia anfitriona.

Las instalaciones recibieron nombres comunes por la misma razón. Un puesto de comando del incidente, un área de espera (staging), una base, un campamento, una helibase y un helipunto (helispot) significan cada uno algo específico, y una cuadrilla a la que se le ordena presentarse en el área de espera sabe que allí aguardan los recursos disponibles a que se les asigne una tarea y no que es donde duermen o comen. Este vocabulario se conecta directamente con la radio, porque cada transmisión que usa un término acordado es más corta y menos propensa a malentendidos que una que tiene que explicarse a sí misma. El impulso nacional posterior hacia el lenguaje claro en incidentes multiagencia, que este sitio trata por separado, nació del mismo razonamiento, según el cual las palabras y los códigos que solo una agencia entiende cuestan tiempo de aire y generan errores en un canal compartido.

Tramo de control y organización modular

El tramo de control (span of control) es el número de personas o unidades que un supervisor puede manejar con eficacia. La guía que se enseña en los cursos de ICS y NIMS sitúa el rango viable en aproximadamente tres a siete elementos que reportan, con cinco como el óptimo comúnmente citado, y el documento vigente del Sistema Nacional de Gestión de Incidentes (National Incident Management System, NIMS) describe cómo ese rango puede flexibilizarse según la complejidad del trabajo. En un incendio grande en 1970, un comandante general podía terminar fácilmente con muchas más unidades que esas reportándole directamente, porque no existía un nivel intermedio acordado que las absorbiera. El resultado fue el comandante sobrecargado que describe el material del curso de FEMA, y en la radio se manifestaba como un solo canal que cargaba el tráfico de un incendio entero.

El ICS respondió al problema del tramo con una organización modular que crece y se reduce según el incidente. El comandante del incidente conserva personalmente todas las funciones hasta que el incidente es lo bastante grande como para necesitar ayuda, y entonces delega por función en secciones: operaciones, planificación, logística y finanzas y administración. Más adelante el NIMS agregó inteligencia e investigaciones como una función opcional que puede ubicarse de varias maneras. Dentro de operaciones, la organización crece por geografía en divisiones y por función en grupos, y cuando el número de divisiones y grupos excede un tramo manejable se agregan ramas por encima de ellos. Un estado mayor de comando compuesto por los oficiales de seguridad, de enlace y de información pública reporta directamente al comandante del incidente.

La decisión de diseño importante es que la expansión se activa por el tramo de control y por las necesidades del incidente y no por el rango de quienes se presentan. Un incidente pequeño puede no pasar nunca de un comandante del incidente y unos pocos recursos individuales, mientras que uno grande puede construir varias ramas sin cambiar ninguna de las definiciones de los cargos. Como la estructura es la misma en cualquier tamaño, un supervisor de otra agencia que se une a mitad del incidente puede ubicarse en ella, y el plan de comunicaciones del incidente puede escribirse sobre una estructura que todos ya entienden. Cuando tomé ICS-300 y 400 en el Center for Domestic Preparedness, los instructores dedicaron buena parte del tiempo a exactamente esto, porque construir bien la organización desde el principio es más fácil que reorganizarla cuando el incidente ya está en marcha.

Gestión de recursos: clase, tipo, estado y el strike team

El problema de 1970 de no saber qué había en el incendio ni qué estaba disponible para enviar al siguiente dio origen al lado de gestión de recursos del ICS. Los recursos se describen por clase (kind), es decir qué es el recurso, como una motobomba, una cuadrilla de mano o un helicóptero, y por tipo (type), es decir su capacidad dentro de esa clase, donde los números de tipo más bajos indican mayor capacidad. Una solicitud de una clase y un tipo específicos le dice a la agencia que envía lo que se necesita en términos que ambas partes ya comparten. Las definiciones nacionales de tipificación de recursos que FEMA mantiene hoy descienden de este enfoque y son la referencia para las definiciones vigentes.

El ICS también define cómo se agrupan los recursos. Un recurso individual es una unidad con su personal y un supervisor, un equipo de ataque (strike team) es un número fijo de recursos de la misma clase y el mismo tipo con una capacidad de comunicaciones común y un líder, y una fuerza de tarea (task force) es una combinación de clases o tipos distintos reunida para una tarea particular, también con comunicaciones comunes y un líder. Las comunicaciones comunes están escritas en las propias definiciones, y eso importa. Un líder de equipo de ataque puede manejar cinco motobombas como una sola unidad porque esas motobombas pueden hablar con el líder en un canal acordado, de modo que el supervisor de división trata con un líder y no con cinco oficiales de compañía, y esa agrupación es a la vez una herramienta de tramo de control y una herramienta de tráfico de radio.

El seguimiento del estado fue la otra mitad de la solución. Todo recurso en un incidente ICS está asignado, disponible o fuera de servicio, y entra al sistema mediante el registro de llegada (check-in), de modo que la función de planificación pueda mantener un panorama actualizado de lo que hay en el incidente y de lo que se puede comprometer. Los incidentes forestales han hecho esto desde hace mucho con tarjetas físicas de estado y muchas agencias ahora lo hacen electrónicamente. El método importa menos que la disciplina, porque la falla de 1970 fue no saber, y un recurso que nunca se registra es tan invisible en un incidente de 2026 como lo habría sido en 1970.

Comunicaciones integradas: dividir el tráfico según la organización

Las fallas de radio de 1970 tenían dos partes que es fácil confundir. Las agencias no podían hablar entre sí porque operaban en frecuencias distintas con equipos y procedimientos distintos, y donde lograban llegar a un canal común, ese canal estaba sobrecargado. La primera parte es lo que la mayoría de la gente entiende hoy por interoperabilidad, y a ella se han dedicado décadas de trabajo en canales compartidos de ayuda mutua, enlaces entre sistemas (patching) y radios multibanda. La segunda parte es la que el diseño de FIRESCOPE abordó más directamente mediante el propio ICS, y sigue siendo la que las agencias hacen mal.

El ICS trata las comunicaciones como algo que se planifica para el incidente, que maneja una unidad de comunicaciones dentro de la sección de logística y que se plasma en un plan de comunicaciones por radio atado al organigrama. El tráfico de comando entre el comandante del incidente, los jefes de sección y los directores de rama corre por una red de comando, y cada división o grupo trabaja en su propio canal táctico. El tráfico de apoyo de logística corre por separado, y las operaciones aéreas reciben sus propias asignaciones para el tráfico aire-aire y aire-tierra. La intención es que una transmisión llegue al nivel de la organización que la necesita y no más lejos, de modo que un oficial de compañía que trabaja en una división no compite por el aire con la rama de operaciones aéreas ni con un jefe de sección que pide suministros. El formulario del plan de comunicaciones por radio del incidente que lleva esta información es el tema de otro artículo de este sitio, así que dejo aquí fuera su mecánica.

El diseño depende de que la organización esté bien construida, porque las frecuencias se asignan a cargos de la estructura. Un comandante del incidente que nunca establece divisiones no tiene a qué asignarle canales tácticos, y todos terminan en el canal que usaron las primeras unidades en llegar, lo que recrea la condición de 1970 a menor escala. El programa nacional que capacita a los líderes de unidad de comunicaciones (communications unit leaders) formalizó este rol décadas después, y las agencias que tienen disponible un líder capacitado tienden a armar el plan de radio temprano, mientras que las que no lo tienen suelen armarlo después de que el primer canal saturado las obliga.

Adopción nacional mediante NWCG y NIMS, y el mito sobre cuándo comenzó el ICS

El ICS se extendió más allá de California por etapas. El National Wildfire Coordinating Group adaptó el sistema de FIRESCOPE para uso interagencial nacional en incendios forestales durante la década de 1980 bajo el nombre de National Interagency Incident Management System, lo que puso al ICS en el centro de la manera en que las agencias forestales federales y estatales manejaban los grandes incendios en todo el país. Los departamentos de bomberos estructurales siguieron un camino más variado: Phoenix desarrolló su propio modelo de comando en la escena bajo Alan Brunacini durante el mismo período, y el servicio estructural pasó años conciliando los sistemas de comando locales con el ICS antes de que las diferencias se redujeran. Muchas otras disciplinas, entre ellas las fuerzas del orden, los servicios médicos de emergencia y las obras públicas, adoptaron el ICS de forma desigual durante las décadas de 1980 y 1990, a menudo porque un incidente grande les mostró el costo de no tenerlo.

El requisito nacional llegó después del 11 de septiembre de 2001. La Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5 (Homeland Security Presidential Directive 5), emitida en febrero de 2003, ordenó la creación de un Sistema Nacional de Gestión de Incidentes, y el primer documento del NIMS siguió en 2004, con ediciones revisadas publicadas en 2008 y 2017. El NIMS convirtió al ICS en la estructura estándar de gestión de incidentes en todas las disciplinas y vinculó los fondos federales de preparación con la adopción del NIMS, razón por la cual tantos socorristas conocen el ICS por primera vez como un requisito de capacitación atado a una subvención. Para los requisitos vigentes, consulte los documentos del NIMS y la guía de implementación que publica FEMA, junto con la agencia de manejo de emergencias de su estado, porque las expectativas de capacitación y cumplimiento han cambiado más de una vez.

Un mito común, que es un mito, sostiene que el ICS se creó después del 11 de septiembre o que FEMA lo inventó. El registro muestra que el ICS fue desarrollado por las agencias aliadas de FIRESCOPE y por investigadores del Servicio Forestal en California durante la década de 1970, que estaba en uso forestal nacional en la década de 1980 y que se adoptó como estándar federal mediante el NIMS más de treinta años después de los incendios de 1970. La diferencia importa para la capacitación, porque un sistema presentado como un mandato federal posterior a 2001 tiende a enseñarse como un ejercicio de cumplimiento, mientras que un sistema presentado como la respuesta de las agencias de bomberos a sus propias fallas documentadas en canales de radio sobrecargados y estructuras de mando inviables es más fácil de tomar en serio, y ese segundo relato es el que respalda el registro.

Qué hacer en su agencia

• El oficial de capacitación extrae la grabación o el registro de radio del mayor incidente de varias compañías que su agencia atendió en el último año, cuenta cuántas unidades transmitieron en cada canal y cuántas reportaron directamente al comandante del incidente, y redacta el resultado como un caso de una página para la próxima reunión de oficiales.
• El supervisor del centro de comunicaciones compara los nombres de tipos de aparatos que usa su sistema de despacho asistido por computador (computer-aided dispatch, CAD) con los que usa cada socio de ayuda automática y de ayuda mutua, enumera todos los casos en que una misma palabra designa equipos distintos, como tanker y tender, y envía esa lista a los jefes de las agencias afectadas.
• El coordinador de manejo de emergencias abre cada acuerdo de ayuda mutua vigente y verifica si los recursos se describen con las definiciones nacionales de clase y tipo o con nombres locales, y anota los acuerdos que necesitan un lenguaje actualizado en su próxima renovación.
• El administrador del sistema de radio o el líder de unidad de comunicaciones capacitado de la agencia agrega un punto a la agenda de la próxima reunión regional de ayuda mutua o de interoperabilidad: confirmar qué canales compartidos se asignan al comando y cuáles al uso táctico en incidentes multiagencia.
• El jefe de batallón de turno realiza un ejercicio de mesa de treinta minutos en una reunión de turno ya existente, en el que un incidente crece de tres unidades a quince, y el producto final es un croquis que muestra dónde se establecieron divisiones o grupos y qué canal usaría cada uno.
• El jefe de operaciones redacta un párrafo en el procedimiento operativo estándar (standard operating procedure, SOP) vigente para operaciones de varias compañías, en el que se indique a partir de cuántas unidades el comandante del incidente debe establecer divisiones o grupos y asignarles canales tácticos separados.

Puntos clave

• Los incendios del otoño de 1970 en el sur de California ardieron de manera simultánea en varios condados y atrajeron recursos de muchas agencias que carecían de terminología común, de una estructura de mando común y de comunicaciones de radio compartidas que funcionaran.
• Los totales comúnmente citados de los incendios de 1970, cerca de 16 muertes y más de 700 estructuras según el resumen histórico de FIRESCOPE, difieren de las cifras de otros relatos, por lo que deben citarse como cifras reportadas y no como hechos establecidos.
• FIRESCOPE, una alianza dirigida por el Servicio Forestal entre agencias de bomberos federales, estatales y locales de California, produjo tanto el Sistema de Comando de Incidentes para incidentes individuales como el Sistema de Coordinación Multiagencia para repartir recursos entre incidentes que compiten.
• La terminología común para cargos, recursos e instalaciones hizo que una solicitud significara lo mismo para toda agencia y acortó el tráfico de radio en los canales compartidos.
• El tramo de control, que comúnmente se enseña como de tres a siete elementos que reportan con cinco como el óptimo, impulsa la expansión modular de la organización ICS y también determina cuánto tráfico lleva cada canal táctico.
• Los equipos de ataque y las fuerzas de tarea se definen con comunicaciones comunes y un líder, lo que los convierte a la vez en una herramienta de tramo de control y en una herramienta de tráfico de radio.
• El ICS atiende la sobrecarga de radio principalmente asignando canales a cargos de la organización, de modo que un canal interoperable compartido usado para todos puede recrear la congestión que documentaron las agencias de 1970.
• La creencia de que el ICS se creó después del 11 de septiembre es un mito, porque el sistema data de la California de la década de 1970 y el NIMS lo convirtió en el estándar nacional a partir de 2004.