Toda licencia de radio de seguridad pública en Estados Unidos se remonta a una breve serie de leyes federales aprobadas entre 1910 y 1934. Por lo general se le atribuye al Titanic haber iniciado esa serie, pero el registro legal muestra que las reglas sobre equipos ya eran ley en 1910 y que un proyecto de licencias ya avanzaba antes de que el barco se hundiera. Este texto repasa la Ley de Telegrafía sin Hilos para Barcos de 1910 (Wireless Ship Act), las dos leyes de radio de 1912, el colapso de la década de 1920, la Ley de Radio de 1927 (Radio Act of 1927) y la Ley de Comunicaciones de 1934 (Communications Act of 1934). También cubre lo que cada una dejó en las normas bajo las que trabaja hoy un administrador de radio de una agencia.

Antes del hundimiento: la ley de barcos de 1910 y la disputa por las licencias que ya estaba en marcha

Antes de 1912, cualquier persona en Estados Unidos podía construir un transmisor de chispa (spark transmitter) y ponerlo al aire sin pedirle permiso al gobierno federal. La Armada, operadores comerciales como la compañía Marconi y la United Fruit, y una población de radioaficionados en rápido crecimiento compartían el mismo espectro sin licencia, sin longitud de onda asignada y sin ninguna obligación legal de no estorbarse entre sí. Los transmisores de chispa de la época producían señales anchas que se extendían sobre buena parte del espectro utilizable, de modo que la interferencia venía incorporada en la propia tecnología. La Armada se quejó repetidamente de que las estaciones de aficionados y comerciales interferían con el tráfico oficial. Historiadores del período, entre ellos Susan Douglas en Inventing American Broadcasting, 1899-1922, describen esas quejas y los informes según los cuales algunos aficionados enviaban mensajes falsos a los barcos. Qué tan común era ese comportamiento resulta difícil de medir a partir del registro que sobrevive, y la Armada tenía sus propias razones para presentar a los aficionados como una amenaza mientras presionaba por el control del aire.

El frente internacional también estaba en movimiento. Una conferencia preliminar se reunió en Berlín en 1903, y la conferencia de Berlín de 1906 produjo una Convención Radiotelegráfica Internacional (International Radiotelegraph Convention). Entre otras cosas, exigía que las estaciones costeras y las de barcos intercambiaran tráfico sin importar qué sistema de qué fabricante usaran. Esa disposición apuntaba a la práctica de la compañía Marconi de negarse a comunicarse con estaciones construidas por la competencia, y cualquiera que haya librado una batalla de interoperabilidad entre proveedores reconocerá el problema. La conferencia de 1906 también adoptó la señal de socorro SOS. La delegación de Estados Unidos firmó la convención, pero el Senado no dio su consentimiento sino varios años después, en 1912.

El Congreso ya había actuado sobre los equipos de los barcos antes de todo eso. La Ley de Telegrafía sin Hilos para Barcos de 1910 (Wireless Ship Act), aprobada en junio de 1910, exigía que ciertos vapores de pasajeros de travesía oceánica que salían de puertos estadounidenses llevaran aparatos de radio y un operador capacitado. Se aplicaba a embarcaciones con 50 o más personas a bordo en rutas de 200 millas o más, y el aparato debía funcionar a una distancia de al menos 100 millas. La ley de 1910 no exigía un segundo operador, una guardia continua ni una licencia federal para la estación o el operador. Un barco podía cumplir plenamente con un solo operador que se iba a dormir al terminar su jornada. También se habían presentado en el Congreso durante esos años proyectos para licenciar estaciones de radio, que se habían estancado, así que el tema de las licencias estaba sobre la mesa mucho antes de abril de 1912.

De abril a agosto de 1912: una investigación, una convención y dos leyes

El Titanic se hundió el 15 de abril de 1912. La historia radial de esa noche, el operador del Carpathia que escuchó la llamada de socorro y el operador del Californian que se había retirado a dormir, se cubre en el artículo sobre el Titanic en otra parte de esta sección, y no la repetiré aquí. A los pocos días, una subcomisión de Comercio del Senado presidida por el senador William Alden Smith, de Michigan, abrió audiencias en Nueva York, y Guglielmo Marconi estuvo entre los testigos. Gran Bretaña realizó su propia investigación bajo Lord Mersey. La congestión del aire en los días posteriores al hundimiento también pasó a formar parte del registro público. Los periódicos publicaron informes falsos de que los pasajeros estaban a salvo, y el origen de esos informes nunca se ha establecido, por lo que no los atribuyo a ninguna estación ni operador en particular.

Luego el Congreso aprobó dos leyes distintas. La primera, aprobada el 23 de julio de 1912, modificó la Ley de Telegrafía sin Hilos para Barcos de 1910. Extendió los requisitos a las embarcaciones de los Grandes Lagos, exigió una fuente de energía auxiliar para el aparato de radio independiente de la energía principal del barco, y exigió que los buques de pasajeros cubiertos por la ley llevaran dos o más operadores capacitados para que uno pudiera estar de guardia en todo momento. Los lectores que necesiten los umbrales exactos de las embarcaciones, la duración de la energía o las fechas de cumplimiento deben tomarlos del texto en los Statutes at Large, porque los resúmenes varían en esos detalles. La segunda ley, aprobada el 13 de agosto de 1912, se tituló “An Act to regulate radio communication” y es la que suele entenderse como “la Ley de Radio de 1912”. Entre ambas, la conferencia radiotelegráfica internacional de Londres produjo una nueva convención firmada el 5 de julio de 1912. Esa conferencia se había programado años antes como continuación de la de Berlín, y el hundimiento no la convocó.

La lectura justa de las fechas es que el Titanic aceleró un proceso que no inició. El equipo obligatorio ya era ley federal en 1910. La Armada había presionado por las licencias y el Congreso las había debatido antes de abril de 1912, y las historias del período, incluida la de Douglas, tratan esa disputa como una que ya estaba en marcha. La convención internacional obedecía a un calendario fijado en 1906. El hundimiento aportó atención pública y urgencia política, y su influencia se nota con más claridad en las disposiciones de guardia continua y energía auxiliar de la enmienda de julio y en el lenguaje de prioridad de socorro de la ley de agosto.

La Ley de Radio de 1912: licencias, longitudes de onda y prioridad de socorro

La ley de agosto de 1912 hizo ilegal operar una estación de radio dedicada a comunicación interestatal o internacional, o a comunicación con barcos, sin una licencia del Secretario de Comercio y Trabajo (Secretary of Commerce and Labor). Cuando ese departamento se dividió en 1913, la radio quedó con el nuevo Departamento de Comercio. Los operadores también necesitaban licencias, y la licencia federal de operador que existe hoy como licencia comercial de radiotelefonía desciende de ese requisito. A las estaciones se les asignaron letras de llamada y longitudes de onda. Los reglamentos de la ley también trataban la potencia, el manejo del tráfico entre estaciones de barco y de tierra, y el orden en que debían tramitarse los mensajes.

Dos disposiciones importan sobre todo a quien trabaja en comunicaciones de seguridad pública. La ley exigía que las estaciones dieran prioridad al tráfico de socorro y prohibía la transmisión de señales de socorro falsas o fraudulentas. También prohibía la interferencia deliberada o maliciosa con las comunicaciones de radio. Esas dos ideas, que el tráfico de socorro va primero y que la interferencia deliberada es un delito federal, han atravesado todas las leyes de radio estadounidenses desde entonces. La ley contenía además una disposición de secreto que impedía a los operadores divulgar el contenido de los mensajes que manejaban, y otorgaba al Presidente la facultad de cerrar o tomar el control de estaciones en tiempo de guerra. Ese poder se usó en 1917, cuando se ordenó sacar del aire a las estaciones de aficionados mientras durara la Primera Guerra Mundial, y no regresaron hasta 1919.

La ley empujó a los aficionados hacia longitudes de onda de 200 metros y menos, que corresponden a frecuencias de 1500 kHz y superiores. En ese momento se pensaba que esas longitudes de onda servían poco para el trabajo a larga distancia, y el límite fue una manera deliberada de sacar a los aficionados del camino de la Armada y de las estaciones comerciales. La American Radio Relay League se fundó en 1914, en parte para organizar el relevo de tráfico a distancias que las estaciones aficionadas aisladas en esas longitudes cortas no podían cubrir. La experimentación de los aficionados en las “inútiles” ondas cortas ayudó después a abrir las comunicaciones de larga distancia en alta frecuencia (high frequency). Como radioaficionado con licencia, considero ese el resultado más satisfactorio de toda esta historia, aunque fue una consecuencia imprevista del límite de 1912 y no su propósito.

La ley tenía dos debilidades que tardaron unos quince años en convertirse en crisis. No decía nada sobre la radiodifusión, porque la transmisión a un público general no existía como industria en 1912 y la ley estaba escrita en torno al tráfico de mensajes punto a punto y de barco a tierra. Tampoco daba al Secretario una autoridad clara para negar una licencia a un solicitante que cumpliera los requisitos legales, y los tribunales la leerían así más adelante.

La radiodifusión supera la Ley de 1912: las conferencias de Hoover y las licencias que no pudo negar

La radiodifusión regular llegó a comienzos de la década de 1920. Comúnmente se acredita a KDKA, de Pittsburgh, con la primera transmisión comercial programada, cuando difundió los resultados de la elección presidencial de 1920 en noviembre de ese año, pero esa afirmación es disputada. Estaciones de Detroit, Wisconsin y California, entre otras, tienen sus propias reclamaciones de haber sido las primeras según cómo se defina “estación de radiodifusión”, de modo que dejo constancia de la disputa y no elijo entre ellas. Lo que no se discute es que el número de estaciones creció muy rápido. El Departamento de Comercio ubicó inicialmente a los radiodifusores en un número muy pequeño de longitudes de onda, de manera que las estaciones de una misma ciudad tenían que compartir el tiempo o interferirse mutuamente.

Herbert Hoover, Secretario de Comercio de 1921 a 1928, respondió convocando una serie de Conferencias Nacionales de Radio (National Radio Conferences), cuatro de ellas entre 1922 y 1925, que reunieron a representantes de la industria, el gobierno y los aficionados. Las conferencias produjeron recomendaciones que Hoover llevó a la práctica por vía administrativa. Amplió la banda disponible para los radiodifusores, clasificó las estaciones en categorías y les asignó frecuencias, niveles de potencia y horarios. Buena parte de la industria lo recibió bien, porque las estaciones establecidas tenían todos los motivos para querer que alguien mantuviera a los recién llegados fuera de sus canales. Pero Hoover lo hacía con una ley escrita para el tráfico de barcos, y su autoridad descansaba en gran medida en la disposición de los licenciatarios a acatar.

La primera grieta jurídica llegó en 1923, en Hoover v. Intercity Radio Co., decidido por la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia (Court of Appeals of the District of Columbia). Hoover se había negado a renovar la licencia de una estación punto a punto en Nueva York, alegando interferencia. La corte sostuvo que expedir la licencia era un deber ministerial que el Secretario no podía negar a un solicitante calificado, aunque admitió que tenía discreción para elegir la longitud de onda. La decisión dejó a Hoover en capacidad de orientar a las estaciones pero no de mantenerlas fuera del aire, en un momento en que la demanda de canales de radiodifusión superaba la banda. A mediados de la década de 1920 les decía a los solicitantes que la banda de radiodifusión estaba llena, y la ley de 1912 no le daba claramente el poder de hacer valer esa respuesta.

1926: el caso Zenith y el año en que la ley dejó de funcionar

Las debilidades de la Ley de 1912 se convirtieron en colapso en 1926. La estación de Chicago de la Zenith Radio Corporation, WJAZ, tenía asignadas horas limitadas en una frecuencia compartida, y empezó a operar en una frecuencia que se había reservado para uso canadiense mediante un arreglo informal. El gobierno la procesó. En abril de 1926, un tribunal federal de distrito en Illinois dictaminó en United States v. Zenith Radio Corp. que la Ley de 1912 no le daba al Secretario autoridad para restringir la frecuencia o las horas de operación de un licenciatario en la forma en que lo había intentado. En julio de 1926, la oficina del Fiscal General (Attorney General) emitió un dictamen que llegaba esencialmente a la misma conclusión sobre los límites del poder del Secretario bajo la Ley de 1912.

Sin la autoridad del Secretario para asignar y hacer cumplir las frecuencias, el sistema voluntario que Hoover había construido durante cuatro años se vino abajo. Las estaciones cambiaron de frecuencia, subieron la potencia y ampliaron sus horarios, y salieron al aire estaciones nuevas. Relatos de la época e historias posteriores describen una fuerte interferencia en toda la banda de radiodifusión durante los meses siguientes, sobre todo de noche, cuando las señales viajaban más lejos. Las historias dan cifras distintas de cuántas estaciones se agregaron en este período, y no repito ninguna porque no puedo atar un número concreto a una fuente que estaría dispuesto a defender. El presidente Coolidge instó al Congreso a actuar, y la industria, que antes había preferido el enfoque informal de Hoover a una nueva ley, ahora también quería legislación.

La lección para un administrador de radio tiene que ver con el mecanismo. Un sistema de licencias que no puede negar una licencia y no puede obligar a un licenciatario a mantenerse en una frecuencia asignada carece de medios para manejar la interferencia una vez que la demanda supera los canales disponibles. La Ley de 1912 había sido adecuada cuando el espectro albergaba unos pocos cientos de estaciones de barco y de tierra que trabajaban sobre todo en Morse. Falló apenas un gran número de estaciones de radiodifusión de transmisión continua compitió por la misma banda. Cuando la ley ya no pudo hacer cumplir las asignaciones, las estaciones con más potencia y menos mesura obtuvieron los mejores resultados.

La Ley de Radio de 1927: la Federal Radio Commission y el criterio de interés público

El Congreso aprobó la Ley de Radio de 1927, a menudo llamada Ley Dill-White por el senador Clarence Dill y el representante Wallace White, y el presidente Coolidge la firmó el 23 de febrero de 1927. La ley creó la Federal Radio Commission con cinco miembros, uno designado por cada una de las cinco zonas geográficas en que la ley dividió el país. La comisión recibió la autoridad de la que había carecido el Secretario de Comercio. Podía clasificar estaciones, asignar frecuencias, fijar la potencia y las horas de operación, determinar la ubicación de los transmisores y negar o rehusarse a renovar licencias. El Departamento de Comercio conservó ciertas funciones, entre ellas la inspección de estaciones y el examen de operadores, lo que significó que el personal regulador de radio de la época trabajó en dos agencias durante varios años.

La ley de 1927 tomó dos decisiones doctrinales que todavía rigen el espectro estadounidense. Estableció que los canales de radio debían permanecer bajo control federal y que una licencia confería el derecho de usar un canal por un período limitado sin conferir su propiedad. También ordenó a la comisión otorgar licencias cuando ello sirviera al “interés público, conveniencia o necesidad” (public interest, convenience, or necessity), una frase que las historias suelen rastrear hasta la regulación anterior de servicios públicos y transporte. Ese criterio dio a la comisión amplia discreción, y es la razón por la cual la reclamación de un licenciatario sobre una frecuencia descansa en el juicio de un regulador y no en el uso previo ni en la propiedad. La ley también impidió a la comisión censurar el contenido de las transmisiones, una disposición que pasó a leyes posteriores.

El Congreso concibió la comisión como temporal. Según el diseño original, tendría plena autoridad de licenciamiento durante cerca de un año para ordenar la banda de radiodifusión, y luego la mayor parte de ese trabajo volvería a Comercio, con la comisión actuando sobre todo como órgano de apelación. Ese plan no sobrevivió al contacto con la carga de trabajo. El Congreso prorrogó la autoridad de la comisión en lugar de dejarla caducar, y hacia el final de la década la FRC se había convertido en una agencia permanente. En 1928 la comisión llevó a cabo una gran reasignación de la banda de radiodifusión que fijó la forma básica de la radio AM durante décadas, y sus decisiones de licenciamiento podían apelarse ante la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia, que construyó un cuerpo de jurisprudencia sobre lo que significaba “interés público” en la práctica.

La Ley de Comunicaciones de 1934: una sola comisión para el cable y la radio

A comienzos de la década de 1930, la regulación federal de las comunicaciones estaba dividida entre la Federal Radio Commission, que se ocupaba de la radio, y la Interstate Commerce Commission, que tenía jurisdicción sobre el teléfono y el telégrafo interestatales desde la Ley Mann-Elkins de 1910. El presidente Franklin Roosevelt pidió al Congreso a comienzos de 1934 una sola agencia que regulara ambos. El resultado fue la Ley de Comunicaciones de 1934, asociada con el senador Dill y el representante Sam Rayburn, que Roosevelt firmó el 19 de junio de 1934. La ley abolió la FRC y creó la Federal Communications Commission, con siete comisionados al comienzo. Desde entonces la comisión se ha reducido a cinco miembros.

Buena parte del título de radio de la ley de 1934 trasladó la sustancia de la ley de 1927, incluidos el criterio de interés público, conveniencia y necesidad, el principio de que una licencia confiere uso sin propiedad y la prohibición de censura en la radiodifusión. La primera sección de la ley, codificada en 47 U.S.C. 151, enumera los propósitos para los que se creó la FCC, y entre ellos, junto con la defensa nacional, está promover la seguridad de la vida y la propiedad mediante el uso de las comunicaciones por cable y radio. Las agencias de seguridad pública han citado ese propósito desde entonces en los procesos sobre espectro. La idea del secreto de 1912 también sobrevivió y hoy se encuentra en la sección 705 de la ley, codificada en 47 U.S.C. 605, que rige la interceptación y la divulgación de comunicaciones. Quien tenga una duda sobre cómo se aplica esa sección a una situación particular debe llevarla a un abogado y no a un artículo de historia de la radio.

La ley también preservó una división con la que todo administrador de radio acaba por tropezar. Las estaciones de radio operadas por el propio gobierno federal quedaron fuera de la autoridad de licenciamiento de la FCC y bajo la autoridad del Presidente. Hoy ese lado federal se administra mediante la National Telecommunications and Information Administration, creada en 1978, mientras que la FCC licencia a los usuarios estatales, locales, tribales, comerciales y privados. La Ley de Comunicaciones ha sido modificada muchas veces desde 1934, de manera más amplia por la Telecommunications Act de 1996, pero sigue siendo la ley base, y las normas de la FCC para todo tipo de estación se emiten bajo su autoridad.

Lo que la licencia de su agencia aún conserva de 1912 y 1927

Un sistema de radio de seguridad pública de un condado se licencia hoy bajo la Parte 90 de las normas de la FCC, que cubre la radio móvil terrestre privada (private land mobile radio), y la licencia reside en el Universal Licensing System de la FCC bajo el FCC Registration Number de la agencia. Cada elemento de esa licencia refleja una decisión tomada en esta historia. La frecuencia autorizada, la emisión, la potencia, la altura de la antena y la ubicación provienen de la idea de 1927 según la cual el regulador asigna los parámetros técnicos y puede exigir al licenciatario que los cumpla. El requisito de identificación de la estación desciende de las letras de llamada asignadas bajo la Ley de 1912. El paso de coordinación de frecuencias que cumplen los solicitantes de la Parte 90, mediante coordinadores certificados, es la respuesta moderna al problema que Hoover intentó resolver con conferencias y cooperación voluntaria a comienzos de la década de 1920.

Las normas de interferencia muestran el mismo linaje. La interferencia deliberada o maliciosa se prohibió en 1912, y la interferencia perjudicial a servicios licenciados todavía la hace cumplir la FCC por medio de su Enforcement Bureau. Una agencia con un problema de interferencia está en una posición mucho más fuerte si su propia licencia está vigente y es exacta, porque la primera pregunta en cualquier queja es si la estación que se queja opera como está autorizada. El artículo sobre interferencia en esta sección cubre el lado práctico de tramitar una queja así. La prioridad de socorro, que comenzó como un deber legal de las estaciones de barco, hoy vive en las normas marítimas y en el sistema GMDSS descrito en otra parte de este sitio, y en la práctica de seguridad pública aparece como los procedimientos de mayday y de tráfico de emergencia de cada agencia. Esos procedimientos son política de la agencia y no un mandato legal para los usuarios de radio móvil terrestre.

El licenciamiento de operadores se ha estrechado considerablemente. La licencia individual de operador que la Ley de 1912 exigía a los operadores de barco y de tierra sobrevive como las licencias comerciales de operador, incluida la Licencia General de Operador de Radiotelefonía (General Radiotelephone Operator License), que estoy preparando ahora. Bajo las normas actuales se aplica sobre todo al trabajo de radio marítimo y aeronáutico, y los usuarios de radio móvil terrestre de la Parte 90 no necesitan licencias individuales de operador para transmitir. La agencia licenciataria carga con la responsabilidad de cómo se instalan, mantienen y operan sus estaciones. Las agencias con dudas sobre qué calificaciones de técnico deberían exigir sus contratos deben revisar las normas vigentes para su servicio y los requisitos de su estado, porque han cambiado a lo largo de las décadas y los resúmenes se desactualizan.

Qué hacer en su agencia

• El administrador de radio extrae este mes todas las licencias de la agencia del Universal Licensing System de la FCC, compara las frecuencias autorizadas, los sitios, las alturas de antena y la potencia con lo que realmente está instalado, y entrega al director de comunicaciones una lista escrita de cada discrepancia y de cada fecha de vencimiento dentro de los próximos 24 meses.
• El director de comunicaciones confirma quién tiene las credenciales de acceso al FCC Registration Number de la agencia, registra al menos a dos empleados actuales que puedan acceder a él y retira a quien haya dejado la agencia.
• El taller de radio o el proveedor prueba cada repetidor y estación base del sistema para confirmar que transmite la identificación de la estación como lo exige la Parte 90, y registra el resultado de cada estación por indicativo de llamada.
• El supervisor de despacho verifica que el procedimiento escrito de tráfico de emergencia y mayday establezca con claridad que el tráfico de emergencia tiene prioridad en todos los canales y grupos de conversación, y, si no lo hace, incluye el procedimiento en la agenda de la próxima reunión de turno.
• El administrador de radio escribe un párrafo en el procedimiento operativo estándar de comunicaciones que ya existe, indicando quién presenta una queja por interferencia, a qué coordinador de frecuencias y a qué oficina de la FCC se dirige, y qué información de licencia debe tener a mano cuando llame.
• El oficial de capacitación agrega las leyes de 1910, 1912, 1927 y 1934 al segmento de historia de la radio que ya existe en la capacitación de nuevos miembros, con cada requisito atado a la ley que lo creó, y elimina cualquier diapositiva que le atribuya al Titanic toda la ley federal de radio.

Puntos clave

• La Ley de Telegrafía sin Hilos para Barcos de 1910 ya exigía equipo de radio y un operador capacitado en muchos vapores grandes de pasajeros antes de que el Titanic zarpara, aunque no exigía ni un segundo operador ni una guardia continua.
• El Congreso aprobó dos leyes distintas después del hundimiento: una enmienda a la ley de 1910 del 23 de julio de 1912, que agregó la guardia de dos operadores y la energía auxiliar, y la Ley de Radio del 13 de agosto de 1912, que creó el licenciamiento de estaciones y operadores.
• El Congreso tenía proyectos de licencias ante sí y la Armada presionaba por el control del aire antes de abril de 1912, y la conferencia de Londres estaba en el calendario desde 1906, de modo que el hundimiento aceleró y moldeó la ley federal de radio pero no la originó.
• La Ley de 1912 exigió prioridad para el tráfico de socorro, prohibió las señales de socorro falsas y la interferencia maliciosa, y empujó a los aficionados a longitudes de onda de 200 metros y menos.
• Como la Ley de 1912 no daba al Secretario de Comercio un poder claro para negar licencias ni hacer cumplir frecuencias, la decisión Intercity de 1923 y la decisión Zenith de 1926 dejaron la regulación de la radiodifusión sin una aplicación efectiva.
• La Ley de Radio de 1927 creó la Federal Radio Commission, estableció el criterio de interés público, conveniencia o necesidad y estableció que una licencia concede el uso de un canal sin propiedad.
• La Ley de Comunicaciones de 1934 reemplazó a la FRC con la FCC, reunió bajo una sola comisión la regulación de la radio y del cable interestatal, y sigue siendo la ley base de toda licencia de radio de una agencia hoy.