Una declaratoria de desastre es una cadena de documentos que avanza hacia arriba a través del gobierno local, el estado, una oficina regional federal y finalmente el Presidente, y cada eslabón de esa cadena tiene un firmante distinto que actúa bajo una autoridad legal distinta, que es donde comienza la mayor parte de la confusión. Este artículo sigue el papeleo en lugar de los programas: quién firma la declaratoria local y qué habilita, qué agrega la declaratoria del gobernador, cómo la evaluación preliminar de daños produce las cifras, quién puede solicitarle al Presidente y con qué plazo, y por qué la Asistencia Individual (Individual Assistance) y la Asistencia Pública (Public Assistance) se deciden por separado según pruebas distintas.

La declaratoria local y qué habilita en realidad

El primer documento de la cadena es una proclamación o resolución emitida por una ciudad o un condado bajo un estatuto estatal, y las reglas que la rigen provienen enteramente del derecho estatal y no de nada federal. En la mayoría de los estados la autoridad recae en el principal funcionario electo, el alcalde, el presidente de la comisión del condado o la propia junta, y en muchos estados una declaratoria firmada por un solo funcionario expira después de un período corto y fijo, a menudo una semana, a menos que el cuerpo de gobierno vote para extenderla. Quién puede firmar, cuánto dura, si debe presentarse ante un secretario (clerk) y si debe transmitirse al estado dentro de un número determinado de horas son preguntas con respuestas distintas en Georgia, Alabama y Tennessee, de modo que la única fuente autorizada para su jurisdicción es el código de su propio estado y el abogado de su condado.

Lo que la declaratoria local le da a nivel local es real e inmediato. Según el estado, puede suspender las reglas normales de adquisiciones y licitación (procurement) para que el condado pueda comprar generadores y contratar la remoción de escombros a la velocidad del evento, autorizar toques de queda y restricciones de acceso a las zonas dañadas, activar disposiciones del plan local de operaciones de emergencia (Emergency Operations Plan) redactadas para entrar en vigor con la declaratoria, activar las protecciones locales contra el alza abusiva de precios (price gouging), y permitir que el principal funcionario ejecutivo gaste de un fondo de contingencia sin esperar una reunión programada regularmente. También es el instrumento que hace operativos muchos acuerdos de ayuda mutua (mutual aid agreements), ya que un buen número de ellos están redactados para invocarse cuando la jurisdicción solicitante ha declarado.

Los modos de falla son aburridos y comunes. Alguien redacta el texto a medianoche porque no existe una plantilla, y el borrador cita un estatuto que fue derogado hace dos sesiones legislativas. La junta no puede reunirse porque el camino hacia el palacio de justicia está bajo el agua, y a nadie se le ocurrió verificar de antemano si el presidente de la junta puede firmar solo. Una declaratoria firmada permanece dos días sobre un escritorio porque el proceso de presentación del estado exige un formulario específico a través de un portal específico, y la persona que lo sabía ya se jubiló. Haga que el abogado del condado revise una plantilla en tiempo de calma, mantenga listo un proceso de escaneo firmado y fechado, y confirme con la agencia estatal de manejo de emergencias exactamente qué necesitan y con qué rapidez lo necesitan.

La declaratoria del gobernador y las herramientas propias del estado

Una declaratoria del gobernador suele ser una orden ejecutiva emitida bajo la ley estatal de manejo de emergencias, y hace varias cosas a la vez que vale la pena separar. Activa el plan estatal de operaciones de emergencia y la autoridad del estado para dirigir sus propias agencias, por lo general permite que el gobernador ordene a la Guardia Nacional (National Guard) al servicio activo estatal bajo mando y financiamiento estatales, abre el acceso a cualquier fondo de desastre o contingencia que haya creado la legislatura, y en muchos estados activa las prohibiciones estatutarias contra el alza abusiva de precios y permite exenciones temporales de requisitos regulatorios estatales, como la reciprocidad de licencias para personal de servicios públicos y personal médico de fuera del estado.

La declaratoria es también lo que hace funcionar la ayuda mutua interestatal. El Pacto de Asistencia para el Manejo de Emergencias (Emergency Management Assistance Compact, EMAC), que el Congreso ratificó en 1996 y al cual se han unido los cincuenta estados junto con el Distrito de Columbia, Puerto Rico, las Islas Vírgenes de los Estados Unidos, Guam y las Islas Marianas del Norte, exige una declaratoria del gobernador del estado solicitante antes de que la asistencia se mueva bajo el pacto, porque las disposiciones de responsabilidad civil, licenciamiento y reembolso del pacto quedan sujetas a esa declaratoria. Un condado que necesita un equipo de rescate en aguas rápidas (swiftwater) de dos estados de distancia depende de una firma en la capital del estado y no de una llamada telefónica entre jefes de bomberos.

Varios estados manejan sus propios programas de asistencia que no tienen relación con FEMA, incluyendo subvenciones financiadas por el estado para gobiernos locales por costos de respuesta y, en algunos estados, asistencia individual limitada. Esos programas importan porque la gran mayoría de las emergencias que dañan a un condado nunca reciben una declaratoria federal de ningún tipo, y el programa estatal puede ser el único reembolso disponible. Pregúntele a su agencia estatal de manejo de emergencias qué asistencia existe a nivel estatal, qué la activa y qué documentación exige, y pregúntelo en un año en el que no haya pasado nada.

Evaluación inicial de daños, luego la evaluación preliminar conjunta (PDA)

Las cifras que finalmente aparecen en la solicitud del gobernador comienzan con una evaluación inicial de daños (initial damage assessment) local, realizada por el propio personal de la jurisdicción, usualmente en el primer día o los primeros dos días. En el caso de la vivienda, los evaluadores clasifican cada vivienda afectada en categorías que FEMA y los estados han usado durante muchos años, que van desde destruida hasta daño mayor, daño menor y afectada, y registran si el ocupante es propietario o inquilino, si la estructura es una casa móvil, y si tiene un seguro vigente. Para la infraestructura, la evaluación produce estimaciones de costo por sitio y por categoría de trabajo, lo que significa que alguien tiene que observar el camino arrasado, anotar la longitud y el costo estimado de reparación, y anexar una ubicación.

Luego, FEMA y el estado realizan una evaluación preliminar de daños conjunta (joint preliminary damage assessment, PDA), normalmente con equipos que emparejan a un especialista de FEMA con un representante del estado y un representante local que sabe distinguir un vecindario de otro, y con la Administración de Pequeños Negocios (Small Business Administration, SBA) participando cuando está en juego la asistencia individual. El PDA valida y afina las cifras locales en lugar de reemplazarlas, de modo que la calidad de lo que sus equipos recolectaron en las primeras cuarenta y ocho horas determina en gran medida lo que el equipo conjunto puede confirmar. En eventos catastróficos donde el daño es evidente y la demora sería indefendible, FEMA puede agilizar o eximir el PDA, y eso ha ocurrido en huracanes mayores, aunque es la excepción y no la forma de planificar.

Los errores que veo con más frecuencia son errores de alcance. Los condados cuentan como propio el daño en carreteras mantenidas por el estado, y esa cifra sale del total durante la validación porque el estado es el solicitante elegible para esas instalaciones. Omiten el daño a organizaciones privadas sin fines de lucro elegibles, como los cuerpos de bomberos voluntarios, las cooperativas eléctricas rurales y ciertos centros comunitarios, porque a nadie se le ocurrió preguntarles, y cuentan las pérdidas aseguradas a su valor completo. También pierden el panorama completo por un mal manejo de registros, razón por la cual la evaluación debe producir direcciones o coordenadas, fotografías y una fecha para cada entrada, recolectadas en un formato que su estado pueda aceptar sin tener que volver a digitarlo.

La solicitud al Presidente y quién puede firmarla

El marco federal es la Ley Robert T. Stafford de Ayuda en Casos de Desastre y Asistencia de Emergencia (Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act), promulgada originalmente como la Ley Pública 93-288 en 1974 y modificada sustancialmente y renombrada en 1988. Bajo esta ley, el gobernador de un estado afectado presenta una solicitud al Presidente a través del administrador regional de FEMA de la región que cubre ese estado. La Ley Sandy de Mejora de la Recuperación (Sandy Recovery Improvement Act) de 2013 agregó la opción de que el principal funcionario ejecutivo de un gobierno tribal con reconocimiento federal solicite una declaratoria directamente en lugar de hacerlo a través del estado, lo cual es un cambio real en la cadena y no una formalidad.

La solicitud es un documento específico con contenido obligatorio. El gobernador certifica que la situación tiene tal gravedad y magnitud que una respuesta eficaz supera las capacidades del estado y de los gobiernos locales afectados y que la asistencia federal es necesaria, confirma que se ha ejecutado el plan estatal de emergencias, proporciona una estimación de los recursos estatales y locales ya comprometidos, identifica los condados u otras áreas para las cuales se solicita asistencia, y establece cuáles programas se están solicitando. La oficina regional de FEMA revisa la solicitud y los resultados del PDA, el administrador de FEMA elabora una recomendación, y el Presidente toma la decisión, de modo que no existe ningún derecho automático ni fórmula que obligue a una respuesta afirmativa.

Vale la pena conocer otros dos tipos de declaratoria federal porque avanzan más rápido. Una declaratoria de emergencia (emergency declaration) es más limitada que una declaratoria de desastre mayor y está dirigida a salvar vidas, proteger la propiedad y la salud pública, y disminuir la amenaza de una catástrofe, y puede solicitarse antes del impacto cuando se aproxima un huracán u otra amenaza similar, que es la manera en que los estados logran que el apoyo federal quede posicionado antes de que el sistema toque tierra. La Ley Stafford limita la asistencia total bajo una declaratoria de emergencia a una cifra en dólares que solo puede superarse cuando el Presidente informa al Congreso, y usted debería confirmar el texto vigente de esa disposición en lugar de confiar en una cifra que alguien recuerda de una clase. De manera separada, una declaratoria de Subvención de Asistencia para el Manejo de Incendios (Fire Management Assistance Grant) para un incendio que amenaza convertirse en un desastre mayor se solicita mientras el incendio está activo y sobre ella actúa el administrador regional de FEMA, con un plazo que se mide en horas.

La Asistencia Individual y la Asistencia Pública son decisiones separadas

La Asistencia Individual (Individual Assistance, IA) llega a los hogares. Su núcleo es el Programa de Individuos y Hogares (Individuals and Households Program), que proporciona asistencia para vivienda destinada a alojamiento temporal, reparación o reemplazo, y una categoría separada de Asistencia por Otras Necesidades (Other Needs Assistance) que cubre cosas como bienes personales, gastos médicos y dentales y gastos funerarios, cada una sujeta a un monto máximo que FEMA ajusta anualmente y publica en el Federal Register. Junto con ella, una declaratoria que autoriza la IA puede traer la Asistencia por Desempleo por Desastre (Disaster Unemployment Assistance) para personas cuyo trabajo se interrumpió y que no son elegibles para el seguro de desempleo regular, además de consejería en crisis, servicios legales por desastre, manejo de casos por desastre y Centros de Recuperación por Desastre (Disaster Recovery Centers). Los préstamos por desastre a baja tasa de interés de la SBA son un programa separado con su propia autoridad de declaratoria, y los solicitantes generalmente son remitidos a una solicitud de préstamo de la SBA antes de que puedan considerarse ciertas categorías de Asistencia por Otras Necesidades.

La Asistencia Pública (Public Assistance, PA) llega a los gobiernos estatales, locales, tribales y territoriales, y a ciertas organizaciones privadas sin fines de lucro. FEMA organiza el trabajo en categorías que cualquiera que trate con una declaratoria aprende rápido: la Categoría A es remoción de escombros y la Categoría B son medidas de protección de emergencia, que juntas constituyen el trabajo de emergencia e incluyen buena parte de lo que su EOC y sus equipos de campo hicieron durante la respuesta, mientras que las Categorías C a G cubren el trabajo permanente en carreteras y puentes, instalaciones de control de agua, edificios y equipo, servicios públicos, y parques e instalaciones recreativas. La parte federal del costo para la Asistencia Pública no es menor al 75 por ciento, y el Presidente puede aumentarla para eventos particularmente severos, lo que significa que el 25 por ciento no federal es una partida real y a veces dolorosa para un condado pequeño.

Estos dos programas se solicitan por separado y se otorgan por separado, y es completamente normal que una declaratoria designe a algunos condados solo para Asistencia Pública, a otros solo para Asistencia Individual, y a unos pocos para ambas. Una declaratoria de desastre mayor también habilita el financiamiento del Programa de Subvenciones para Mitigación de Riesgos (Hazard Mitigation Grant Program), calculado como un porcentaje de la otra asistencia por desastre otorgada bajo esa declaratoria, con un porcentaje mayor disponible para los estados que mantienen un plan de mitigación mejorado aprobado por FEMA. Ese último punto es el que los funcionarios locales pasan por alto con más frecuencia, porque el dinero de mitigación llega meses después y lo administra el estado en lugar de aparecer en el anuncio inicial.

Indicadores, factores, y por qué nadie puede darle una cifra

Para la Asistencia Pública, FEMA usa un indicador per cápita a nivel estatal y un indicador per cápita a nivel de condado, ambos expresados en dólares de daño elegible estimado por residente y ambos ajustados anualmente por inflación, con las cifras vigentes publicadas en el Federal Register. FEMA es deliberada al llamarlos indicadores y no umbrales, porque cumplir con uno no garantiza una declaratoria y no cumplirlo no descarta automáticamente una solicitud. Las regulaciones que implementan la Ley Stafford, que se encuentran en el Título 44 del Código de Regulaciones Federales (Code of Federal Regulations), también instruyen a FEMA a considerar los impactos localizados, la cobertura de seguro vigente, la mitigación de riesgos, los desastres múltiples recientes dentro del año anterior, y la asistencia disponible de otras agencias federales.

La Asistencia Individual funciona de otra manera y no tiene ninguna cifra per cápita en dólares. FEMA emitió una regla en 2019 que establece los factores que considera, entre ellos la capacidad fiscal y la disponibilidad de recursos del estado, el monto de las pérdidas no aseguradas en vivienda y bienes personales, el perfil de la población afectada, incluidos indicadores como edad, ingreso y discapacidad, el impacto en la infraestructura comunitaria, las víctimas, y el desempleo relacionado con el desastre. Esos factores se sopesan en conjunto, razón por la cual dos condados con números similares de viviendas dañadas pueden recibir respuestas distintas.

La consecuencia práctica para un gestor de emergencias local es que no puede prometerle a nadie una declaratoria, y no debería permitir que un funcionario electo anuncie una antes de que exista. El indicador estatal depende del daño en condados que usted nunca ha visitado, el indicador del condado depende de una cifra en dólares que cambia cada año, y la decisión final incluye un juicio que ninguna hoja de cálculo reproduce. Verifique los indicadores vigentes con las cifras publicadas por FEMA y confirme el proceso y los formularios con su agencia estatal de manejo de emergencias, y luego cuéntele a su junta lo que mostró la evaluación y lo que se solicitó, en lugar de lo que usted espera recibir.

Períodos de incidente, plazos de treinta días, apelaciones y enmiendas

Toda declaratoria lleva un período de incidente (incident period), una fecha de inicio y por lo general una fecha de finalización fijadas por FEMA, y este período rige la elegibilidad de una manera que sorprende a la gente. Los costos incurridos y el daño sufrido dentro de esa ventana pueden ser elegibles, y el trabajo realizado fuera de ella generalmente no lo es, con ciertas excepciones para el trabajo de emergencia continuo y las reparaciones permanentes que obviamente ocurren después. Cuando el período de incidente sigue abierto y su evento continúa, eso importa para cómo documenta las horas extra y el uso de equipo, porque las marcas de fecha y hora en sus registros son lo que establece de qué lado de la línea se encuentra usted.

La solicitud del gobernador debe llegar a FEMA dentro de los treinta días posteriores al final del período de incidente, y se puede pedir una extensión por escrito con justificación. Si la solicitud es negada, el gobernador puede apelar dentro de los treinta días posteriores a la carta de negación, y las apelaciones tienen éxito con la frecuencia suficiente como para merecer una preparación cuidadosa, usualmente apoyadas en información de daño que no estaba disponible cuando se presentó la solicitud original. La declaratoria también puede enmendarse después de los hechos para agregar condados, agregar un programa que no había sido designado originalmente, o extender el período de incidente, y ese proceso de enmienda es la manera en que un condado que quedó fuera en la primera ronda termina incluido.

Después de una declaratoria, comienza a correr un segundo conjunto de plazos que le pertenece a los solicitantes y no al gobernador. Las personas tienen un período de registro que FEMA anuncia y a veces extiende. Los solicitantes de Asistencia Pública deben presentar una Solicitud de Asistencia Pública (Request for Public Assistance) dentro de una ventana definida después de que su área sea designada, asistir a una sesión informativa para solicitantes, y luego trabajar en la formulación de proyectos con el estado como receptor (recipient) y FEMA como agencia financiadora. El receptor de los fondos de Asistencia Pública es el estado y no su condado directamente, de modo que el reembolso de su condado pasa por procesos administrativos estatales con sus propios requisitos y sus propios plazos.

Lo que la declaratoria no hace

Una declaratoria no compensa completamente a nadie. FEMA ha sido consistente en describir el Programa de Individuos y Hogares como una asistencia destinada a cubrir necesidades básicas y hacer que una vivienda sea segura, sanitaria y funcional, y no como un sustituto de un seguro, y el monto máximo está muy por debajo del costo de reemplazar una casa destruida en la mayoría de los mercados. Los negocios no son elegibles en absoluto para las subvenciones de Asistencia Individual, y su opción federal es un préstamo por desastre de la SBA que hay que pagar. Las carreteras privadas, los puentes privados y las entradas privadas generalmente quedan fuera de la elegibilidad de la Asistencia Pública, lo cual es una de las conversaciones más difíciles que tiene un funcionario del condado después de una inundación en un vecindario rural.

El dinero también llega despacio y en forma de reembolso atrasado. En la práctica, la Asistencia Pública es un programa de reembolso, de modo que su condado le paga primero al contratista y recupera una parte después, a veces mucho después, lo cual crea un problema de flujo de caja que una jurisdicción pequeña con un saldo de fondos ajustado tal vez no pueda absorber. La parte no federal es dinero real que tiene que salir de algún lado, y los estados difieren en si cubren una parte de ella. Esa es una pregunta para su director de finanzas y para su agencia estatal de manejo de emergencias antes de que ocurra un evento, porque la respuesta determina lo que usted puede comprometer en el día dos.

La mayoría de los eventos dañinos en la mayoría de los condados nunca producen ninguna declaratoria federal, lo cual es el caso ordinario y no una falla del sistema. Un tornado que destruye quince casas en un condado, una inundación de dos días que arrasa once carreteras, o una tormenta de hielo que consume el presupuesto de obras públicas del trimestre en cuatro días son eventos que el gobierno local paga de su propio bolsillo, con ayuda del estado donde exista un programa estatal. Planificar asumiendo que llegará una declaratoria federal es planificar sobre una decisión que le pertenece a otra persona.

Qué hacer en su agencia

• Haga que el abogado de su condado revise y apruebe una plantilla de declaratoria local este mes, confirmando las citas estatutarias, quién puede firmar cuando el cuerpo de gobierno no puede reunirse, cuánto dura la declaratoria sin una votación, y dónde debe archivarse el original firmado.
• Llame al coordinador de campo de su agencia estatal de manejo de emergencias y pida los formularios vigentes, el portal de presentación y el plazo para transmitir al estado una declaratoria local y una evaluación inicial de daños, y luego coloque una copia impresa en el paquete del oficial de guardia.
• Designe a una persona específica en su agencia como coordinador de evaluación de daños, y haga que forme los equipos de evaluación en papel desde ahora, emparejando a alguien que pueda juzgar el daño estructural con alguien que conozca las carreteras de esa parte del condado.
• Pídale a su gerente de riesgos un listado vigente de la cobertura de seguro sobre los edificios, puentes y equipo del condado, porque el valor asegurado se descuenta de cualquier cálculo de Asistencia Pública y las instalaciones no aseguradas pueden ser negadas directamente.
• Incluya un punto en la agenda de su próxima reunión de jefes de departamento: que cada departamento confirme que puede producir registros de mano de obra por cuenta propia y de equipo, por tarea y por fecha, para un evento de dos semanas, y que designe a la persona que lo hará.
• Redacte un párrafo dentro de su plan de operaciones de emergencia existente que establezca que la función de finanzas y administración se asigna al inicio de cualquier activación del EOC, con un titular y un suplente nombrados, y que la documentación de costos comienza en el primer período operacional.
• Dedique quince minutos a informar al presidente de la comisión o al alcalde sobre la cadena de la declaratoria, específicamente que solo el gobernador puede solicitar asistencia federal y que nadie en el condado puede prometer que se otorgará una declaratoria.

Puntos clave

• La declaratoria local es un instrumento del derecho estatal que habilita facultades locales de emergencia y sirve de fundamento para una solicitud estatal, y por sí sola no trae ninguna asistencia federal.
• La declaratoria del gobernador activa los recursos estatales, la Guardia Nacional bajo control estatal y el acceso al Pacto de Asistencia para el Manejo de Emergencias (EMAC), y en la mayoría de los estados es un requisito previo antes de poder solicitar asistencia federal.
• Solo un gobernador, o el principal funcionario ejecutivo de una tribu con reconocimiento federal que decida solicitar directamente bajo la autoridad agregada por la Ley Sandy de Mejora de la Recuperación de 2013, puede pedirle al Presidente una declaratoria de desastre mayor, y la solicitud pasa por el administrador regional de FEMA.
• Su propia evaluación inicial de daños determina lo que la evaluación preliminar conjunta de FEMA y el estado puede validar, de modo que las direcciones, fotografías, fechas y el estado del seguro recolectados en los primeros dos días sostienen todo el proceso.
• La Asistencia Individual y la Asistencia Pública se deciden por separado según criterios distintos, y una declaratoria comúnmente designa condados diferentes para cada una.
• Las cifras per cápita de FEMA para la Asistencia Pública son indicadores que cambian anualmente y se publican en el Federal Register, mientras que la Asistencia Individual no tiene ningún umbral en dólares y se evalúa según factores que incluyen las pérdidas no aseguradas, el perfil de la población y la capacidad fiscal del estado.
• La solicitud debe llegar a FEMA dentro de los treinta días posteriores al final del período de incidente, una negación puede apelarse dentro de treinta días, y las declaratorias pueden enmendarse después para agregar condados o programas.
• La mayoría de los eventos dañinos nunca recibe una declaratoria federal, la asistencia que sí llega es parcial y lenta, y la parte no federal del costo es dinero real para el cual su jurisdicción debe presupuestar.