Poco después de la medianoche del 24 de marzo de 1989, el buque tanque Exxon Valdez encalló en el arrecife Bligh, en el estrecho Prince William, Alaska. El plan de respuesta escrito para ese tipo de derrame describía equipos y tiempos que las personas en la escena no pudieron cumplir esa noche. Esa distancia entre un plan en papel y lo que los equipos de respuesta podían hacer en realidad llevó al Congreso a aprobar la Oil Pollution Act of 1990, que creó el sistema de Planes de Contingencia de Área y el comando unificado que los equipos de respuesta a derrames siguen usando. Este texto recoge lo que está establecido sobre el derrame, el volumen en disputa y la forma en que cambió la doctrina de respuesta después.

Arrecife Bligh, 24 de marzo de 1989: lo que establece el registro sobre el encallamiento

El Exxon Valdez era un buque tanque de casco simple que cargó crudo de North Slope en la terminal marina de Alyeska en Valdez, en el extremo sur del oleoducto Trans-Alaska, y zarpó en la noche del 23 de marzo de 1989. El Consejo de Fideicomisarios del Derrame de Petróleo del Exxon Valdez (Exxon Valdez Oil Spill Trustee Council), el organismo estatal y federal creado para administrar el acuerdo civil, calcula la carga en unos 53 millones de galones. Para evitar el hielo del glaciar Columbia, el buque salió del carril de tráfico de salida, no regresó a él a tiempo y golpeó el arrecife Bligh poco después de la medianoche del 24 de marzo, que era Viernes Santo.

La National Transportation Safety Board (NTSB) investigó el encallamiento y adoptó su informe de accidente marítimo en 1990. Ese informe contiene la declaración de causa probable de la junta junto con sus hallazgos sobre la navegación del buque, la tripulación y la supervisión del tráfico de buques tanque en el estrecho, y quien necesite el registro causal debe leer la declaración en el informe mismo y no en un resumen, incluido este. Evito deliberadamente parafrasear la causa probable aquí, porque este texto trata sobre la respuesta, y porque reducir un hallazgo de varias partes a un párrafo es la forma en que nacieron las versiones abreviadas de este accidente. El artículo del sitio sobre cómo leer un caso cerrado de la NTSB explica cómo encontrar el expediente y para qué sirve una declaración de causa probable. La comisión sobre derrames de petróleo del Estado de Alaska publicó en 1990 su propio análisis, independiente, y ese informe es la mejor fuente sobre el lado estatal de la respuesta.

El relato popular de una línea que atribuye el derrame a que el capitán bebía es una simplificación excesiva y debe presentarse como tal dondequiera que aparezca, porque el hallazgo de la junta tiene varias partes y el proceso penal no sostuvo el cargo de embriaguez. Un jurado de Alaska absolvió en 1990 al capitán, Joseph Hazelwood, del cargo de operar una embarcación en estado de embriaguez y lo condenó por el delito menor de descarga negligente de petróleo. No participé en esta respuesta en ninguna calidad. Para este texto trabajo con el informe de la NTSB, el informe de la comisión sobre derrames de petróleo del Estado de Alaska, el material publicado por el Consejo de Fideicomisarios y la ley de 1990. Mi tema es la respuesta y la doctrina que la siguió, así que la navegación del buque recibe solo esta sección.

La disputa sobre el volumen: 10,8 millones de galones y las estimaciones más altas

La cifra que usan la mayoría de los organismos oficiales es de unos 10,8 millones de galones, o aproximadamente 257.000 barriles, y el material público del Consejo de Fideicomisarios suele redondearla a 11 millones de galones. Las agencias federales y estatales y la mayoría de las obras de referencia posteriores usan el mismo número. Proviene de la contabilidad de la carga, que compara el volumen cargado en Valdez con el volumen recuperado cuando el petróleo restante fue bombeado desde el buque encallado a otros buques tanque. Ese trasvase (lightering) movió la mayor parte de la carga de forma segura y es una de las pocas partes de la respuesta inicial que salió en gran medida como se esperaba.

También circulan estimaciones más altas, de hasta unos 38 millones de galones. Provienen de críticos de la contabilidad oficial, quienes por lo general sostienen que el método de medición de la carga pudo haber subestimado la pérdida. No he logrado vincular la cifra de 38 millones con un solo documento primario que muestre su método. Por esa razón presento el extremo alto como una afirmación en circulación y el extremo bajo como la cifra oficial, y no trato a ninguna de las dos como probada frente a la otra. Quien necesite apoyarse en un número para un trabajo o una presentación debe acudir al material del Consejo de Fideicomisarios para la cifra oficial y a la publicación del propio crítico para la más alta, y debe leer ambos métodos antes de decidir cómo citarla.

Para fines de planificación, el volumen resulta menos útil que la extensión del daño. El Consejo de Fideicomisarios afirma que el petróleo alcanzó unas 1.300 millas de costa, con aproximadamente 200 millas muy o moderadamente petrolizadas. Esa dispersión convirtió un problema de contención en una operación de limpieza de costas que duró meses. Con la cifra oficial, fue el derrame más grande en aguas de Estados Unidos hasta el reventón de Deepwater Horizon en 2010. Valdez nunca ha figurado cerca de los primeros lugares entre los mayores derrames del mundo por volumen, con ninguna de las estimaciones. Su influencia vino del lugar donde ocurrió y de lo visible que fue la insuficiencia de la respuesta.

El plan de Alyeska y los primeros tres días: equipos, dispersantes y la tormenta

La responsabilidad de primera respuesta ante un derrame en el estrecho correspondía a la Alyeska Pipeline Service Company, el consorcio que operaba el oleoducto y la terminal en nombre de las petroleras propietarias. Alyeska operaba bajo un plan de contingencia para el estrecho Prince William que el estado había aprobado. Ese plan enumeraba equipos y describía una respuesta a un derrame grande de un buque tanque. El informe de la comisión estatal y los relatos posteriores del primer día describen una situación muy distinta. La barcaza destinada a transportar la barrera de contención y los recolectores estaba fuera de servicio y hubo que recargarla, y el equipo de contención llegó al buque muchas horas después del encallamiento, mucho más tarde de lo que el plan contemplaba. El plan existía y había sido aprobado. Lo que el plan no reflejaba era el estado de los equipos y del personal la noche en que se necesitaron.

El clima de los primeros días fue calmo. En retrospectiva esa fue la mejor ventana para la contención mecánica en el mar, y los equipos de respuesta no tenían el material en posición para aprovecharla. Exxon presionó para usar dispersantes. Se hicieron aplicaciones de prueba, y la empresa, la Guardia Costera y el estado discreparon sobre si las pruebas habían funcionado y sobre cuánta aplicación aprobar. El agua en calma es una mala condición para dispersantes que dependen de la energía del oleaje para mezclar el petróleo en la columna de agua, lo cual complicó la discusión. También se realizó temprano en la respuesta una prueba de quema in situ (in-situ burn). Los relatos publicados difieren sobre cuánto habría cambiado el resultado una decisión más rápida sobre los dispersantes, y no creo que el registro resuelva esa pregunta, así que la dejo abierta.

Una tormenta fuerte llegó hacia el tercer día y extendió la mancha por el estrecho y luego hacia el suroeste a lo largo de la costa. Después de eso, el trabajo pasó a ser la limpieza de costas a lo largo de cientos de millas de litoral remoto y rocoso. La fuerza laboral creció hasta los miles, con cientos de embarcaciones, muchas de ellas barcos pesqueros locales contratados para el esfuerzo. La lección que sacaron los reformadores fue concreta. Se había aprobado un plan sin que nadie verificara que el equipo enumerado podía cargarse, trasladarse y desplegarse en las horas que el plan suponía. El proceso de decisión sobre los dispersantes no se había definido antes de que el petróleo estuviera en el agua.

Quién estaba al mando: Exxon, la Guardia Costera y el Estado de Alaska

Bajo el Plan Nacional de Contingencia (National Contingency Plan) tal como estaba en 1989, se esperaba que la parte responsable limpiara su propio derrame. Un coordinador federal en escena (federal on-scene coordinator) vigilaba ese trabajo y podía asumir la respuesta, lo que los equipos de respuesta llaman federalizarla. En aguas costeras la Guardia Costera proporcionaba a ese coordinador. Dentro del primer día aproximadamente, Exxon asumió la respuesta de manos de Alyeska y aceptó la responsabilidad de la limpieza. El Estado de Alaska, a través de su Departamento de Conservación Ambiental, tenía su propia autoridad legal, sus propias prioridades y sus propias opiniones sobre los dispersantes y los métodos de limpieza de costas. Las tres organizaciones tenían una pretensión legítima de dirigir alguna parte del trabajo, y ninguna estructura permanente las combinaba.

El presidente George H. W. Bush decidió no federalizar la limpieza. Envió a Alaska al secretario de Transporte Samuel Skinner y al administrador de la EPA William Reilly, y dispuso apoyo militar al esfuerzo. En las semanas posteriores al encallamiento, la Guardia Costera envió al vicealmirante Clyde Robbins para desempeñarse como coordinador federal en escena, lo que elevó el rango de la presencia federal sin cambiar el arreglo básico. Exxon dirigió y pagó la limpieza, la Guardia Costera la supervisó y el estado impulsó sus posiciones desde fuera de la cadena de decisión. Las tres partes resolvían las disputas por negociación, lo cual era lento cuando la luz del día, el clima y el movimiento del petróleo favorecían decisiones rápidas.

Los gobiernos locales y los pueblos nativos de Alaska en el camino del petróleo, entre ellos Tatitlek y Chenega Bay, no tenían un puesto definido en ese arreglo. La comunidad pesquera de Cordova organizó por su cuenta buena parte del trabajo protector inicial. La respuesta marítima a derrames en 1989 todavía no había adoptado el Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS) surgido del servicio de incendios forestales de California en la década de 1970, tema que cubre el artículo del sitio sobre FIRESCOPE. Las organizaciones de respuesta a derrames trabajaban bajo sus propias estructuras, y la experiencia de Valdez fue buena parte del argumento para trasladarlas al ICS durante la década siguiente.

La Oil Pollution Act of 1990: responsabilidad, fondo fiduciario y planes de respuesta obligatorios

El presidente Bush firmó la Oil Pollution Act of 1990 el 18 de agosto de 1990, unos 17 meses después del encallamiento, y se la conoce generalmente como OPA 90. La ley modificó las disposiciones sobre derrames de petróleo de la Clean Water Act y reunió en una sola ley varias reformas separadas. Hizo a las partes responsables de buques e instalaciones objetivamente responsables (strictly liable) por los costos de remoción y los daños hasta límites fijados por ley. Esos límites no se aplican en circunstancias definidas como la negligencia grave o la violación de reglamentos aplicables. La ley también volvió utilizable el Fondo Fiduciario de Responsabilidad por Derrames de Petróleo (Oil Spill Liability Trust Fund). El Congreso había establecido ese fondo en el papel en 1986 sin autorizar su uso, y la OPA 90 le permitió pagar costos de remoción y daños cuando una parte responsable no podía o no quería hacerlo. El National Pollution Funds Center de la Guardia Costera lo administra.

Para la doctrina de respuesta, el cambio más importante fue que los buques tanque y ciertas instalaciones debían contar con planes de respuesta que cumplieran normas federales. Esos planes deben abordar una descarga en el peor escenario (worst-case discharge), identificar los recursos contratados que responderían y ser coherentes con el Plan Nacional de Contingencia y con el Plan de Contingencia de Área (Area Contingency Plan) aplicable. Ese requisito de coherencia ató por primera vez de manera sistemática los planes privados a la planificación gubernamental. Una empresa ya no podía escribir un plan aislado y hacerlo aprobar por un único organismo estatal, como había ocurrido con el plan de Alyeska. Las agencias federales pasaron a revisar los planes de buques e instalaciones contra una estructura común, y las organizaciones de respuesta nombradas en ellos debían ser reales y estar bajo contrato.

La ley también abordó la prevención y las condiciones específicas del estrecho Prince William. Fijó un calendario para retirar gradualmente de las aguas de Estados Unidos los buques tanque de casco simple, y los últimos debían salir hacia 2015. Exigió buques de escolta para ciertos buques tanque cargados en el estrecho. Dispuso consejos asesores de ciudadanos regionales para el estrecho Prince William y para Cook Inlet, lo que dio a las comunidades cercanas a las terminales un papel formal de supervisión que no tenían en 1989. Alaska aprobó su propia legislación sobre derrames en el mismo periodo. Quien necesite los requisitos estatales vigentes debe verificarlos con el Departamento de Conservación Ambiental de Alaska y no apoyarse en resúmenes de las normas de comienzos de la década de 1990.

Los niveles de planificación: Plan Nacional de Contingencia, equipos regionales y Planes de Contingencia de Área

El Plan Nacional de Contingencia data de 1968, escrito tras el derrame del Torrey Canyon frente a Inglaterra en 1967, y desde su revisión de mediados de la década de 1990 para ejecutar la OPA 90 ocupa la cima de una estructura de varios niveles. El Equipo Nacional de Respuesta (National Response Team) coordina a las agencias federales a nivel nacional. Los Equipos Regionales de Respuesta (Regional Response Teams), copresididos por la EPA y la Guardia Costera, incluyen miembros federales y estatales y mantienen planes regionales de contingencia. Por debajo, la OPA 90 creó los Comités de Área (Area Committees) y exigió que cada comité preparara un Plan de Contingencia de Área para su zona geográfica, bajo la dirección del coordinador federal en escena de esa área. La Guardia Costera lidera en la zona costera y la EPA en la zona interior, y los planes definen dónde pasa esa frontera.

Los Comités de Área se integran con personas calificadas de agencias federales, estatales y locales, y en muchas áreas también asisten participantes tribales y de la industria. El Plan de Contingencia de Área describe el área y sus recursos sensibles, identifica quién hace qué y enumera el equipo de respuesta disponible. La ley también exige procedimientos para agilizar las decisiones sobre dispersantes y otras contramedidas químicas. Ese requisito responde directamente a la discusión sobre dispersantes de Valdez, y en la práctica los equipos regionales lo han usado para establecer zonas de preautorización y procedimientos de decisión antes de que ocurra un derrame. Muchos Planes de Contingencia de Área incluyen además estrategias geográficas de respuesta (geographic response strategies), que son instrucciones específicas de cada sitio para colocar barreras y proteger una ensenada, una toma de agua o un humedal determinados, de modo que las primeras cuadrillas en la escena no tengan que diseñar la táctica bajo presión.

Un gerente de emergencias de condado en Georgia o en cualquier lugar del interior puede suponer con facilidad que este sistema es un asunto costero que corresponde a la Guardia Costera. Las regiones de la EPA mantienen planificación de área en el interior que cubre ríos, oleoductos, corredores ferroviarios que transportan crudo y combustible e instalaciones de almacenamiento a granel. Los operadores de oleoductos terrestres de petróleo presentan planes de respuesta ante la Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration, y ciertas instalaciones que no son de transporte presentan planes ante la EPA. En algunas regiones los planes regionales y de área se han combinado en un solo documento integrado. La forma más rápida de encontrar el plan que cubre su jurisdicción es preguntar a su oficina regional de la EPA o a su sector de la Guardia Costera qué documento aplica y dónde está publicado.

Comando unificado para derrames: los puestos federal, estatal y de la parte responsable

La estructura de mando que salió de las reformas posteriores a Valdez es un comando unificado (unified command) con tres puestos estándar. El coordinador federal en escena, el coordinador estatal en escena y el comandante de incidente de la parte responsable se sientan juntos y fijan objetivos conjuntos, y los representantes del gobierno local y de las tribus se unen cuando sus jurisdicciones resultan afectadas. La Guardia Costera trasladó su organización de respuesta a derrames al Sistema de Comando de Incidentes durante la década de 1990 y más tarde publicó un Incident Management Handbook como referencia de campo. No voy a poner un solo año de adopción a ese cambio, porque se dio por etapas y el manual ha tenido varias ediciones. Quien necesite la versión vigente de la Guardia Costera debe obtenerla directamente de ella.

El diseño resuelve el problema específico de Valdez, tres partes con autoridad legítima y sin un proceso compartido. Bajo el comando unificado producen un solo conjunto de objetivos y un solo plan de acción del incidente, y una única sección de operaciones lo ejecuta. El coordinador federal en escena conserva la autoridad que el Plan Nacional de Contingencia da a ese papel. Esa autoridad incluye dirigir la respuesta cuando el coordinador lo juzgue necesario y federalizarla cuando la parte responsable no esté cumpliendo. El comando unificado es una forma de tomar decisiones en conjunto, y la posición legal del coordinador federal no se reduce por integrarse a él.

Como persona de comunicaciones, presto particular atención a una consecuencia práctica. Cada parte llega con sus propios radios, teléfonos y contratistas. Las organizaciones de remoción de derrames de la parte responsable pueden venir de otros estados con sus propios sistemas. Un puesto de comando de derrame puede terminar entonces con tres organizaciones que no pueden hablar entre sí en el agua ni en la costa. El plan de comunicaciones por radio ICS 205 es donde eso se resuelve o se pasa por alto. Muchos Planes de Contingencia de Área incluyen secciones de comunicaciones, y el administrador local de radio debe leer esa sección antes de un incidente, porque muestra qué canales esperan usar los respondedores federales y de la industria y si los radios del condado llevan alguno de ellos.

Lo que las reformas no resolvieron: limpieza de costas, deriva de los planes y ejercicios

La limpieza de Valdez también mostró que las acciones de respuesta tienen costos ambientales propios. Las cuadrillas lavaron grandes tramos de costa petrolizada con agua caliente a alta presión. Estudios apoyados por NOAA encontraron más tarde que algunas comunidades intermareales tratadas de esa manera se recuperaron más despacio que áreas petrolizadas comparables que se dejaron sin tratar. Ese hallazgo alimentó la práctica que hoy se llama análisis del beneficio ambiental neto (net environmental benefit analysis), en la cual los equipos de respuesta sopesan el daño que causa un método de limpieza frente al daño del petróleo que retira. Estudios de NOAA y del Consejo de Fideicomisarios también han encontrado petróleo remanente bajo la superficie de algunas playas décadas después del derrame, y las publicaciones del Consejo de Fideicomisarios registran cuáles recursos afectados considera recuperados.

El problema de fondo que abordó la OPA 90 era el plan que parecía sólido en el papel, y una ley por sí sola no podía corregirlo. En una audiencia de la Cámara de Representantes en 2010, durante la respuesta a Deepwater Horizon, los congresistas señalaron que los planes de respuesta para el golfo de México presentados por varias grandes petroleras eran casi idénticos y mencionaban a las morsas entre la fauna por proteger, un animal que no vive en el Golfo. Eran planes que habían pasado la revisión federal. La comisión nacional que examinó Deepwater Horizon publicó su informe en enero de 2011, y quien quiera sus hallazgos sobre la planificación de la respuesta debe leer ese informe directamente. La respuesta misma se desarrolló bajo un comando unificado con un Comandante Nacional del Incidente (National Incident Commander) añadido en la cima, lo que demostró que la estructura posterior a 1990 podía ampliarse a un evento muy grande y que los planes que la alimentaban aún podían alejarse de la realidad.

La guía federal de ejercicios existe por ese riesgo. El Programa Nacional de Preparación para Ejercicios de Respuesta (National Preparedness for Response Exercise Program, PREP) fue emitido por primera vez por la Guardia Costera y otras agencias federales a mediados de la década de 1990. Establece cómo los titulares de planes y los comités de área cumplen los requisitos de ejercicios de la OPA 90 en un ciclo de varios años que incluye despliegue de equipos y simulacros sin aviso. Los lectores deben verificar las guías vigentes del PREP con su sector de la Guardia Costera o su región de la EPA y no apoyarse en resúmenes antiguos. El principio detrás de ellas se desprende directamente de marzo de 1989, porque un plan solo se convierte en capacidad cuando el equipo que enumera ha sido desplegado por las personas que nombra en aproximadamente el tiempo que promete.

Qué hacer en su agencia

• Pida a su gerente de emergencias que consulte a la oficina regional de la EPA o al sector de la Guardia Costera cuál Plan de Contingencia de Área cubre su condado, que descargue la versión vigente y que incluya en la agenda de la próxima reunión del Comité Local de Planificación de Emergencias (Local Emergency Planning Committee, LEPC) un resumen de una página de sus estrategias geográficas de respuesta para las vías de agua de su jurisdicción.
• Pida a la directora o al director de su empresa de acueducto que confirme, con ese mismo plan, si cada toma de agua potable del condado figura como recurso sensible, y que envíe al Comité de Área una corrección por escrito por cada toma que falte.
• Pida a su jefe de bomberos o a su oficial de materiales peligrosos que solicite a cada operador de oleoducto del condado el contacto de emergencia y la información de zonas de respuesta de su plan federal de respuesta, y que confirme que esos números estén ingresados correctamente en los registros de premisas del despacho asistido por computador (computer-aided dispatch, CAD) para cada cruce y cada estación del oleoducto.
• Pida a su administrador del sistema de radio que lea la sección de comunicaciones del Plan de Contingencia de Área y escriba un párrafo en el anexo de comunicaciones del condado que indique cuáles canales enumerados pueden y cuáles no pueden alcanzar los radios del condado, y quién llevaría una pasarela (gateway) o radios de reserva a un puesto de comando de derrame.
• Pida a su gerente de emergencias que agregue un evento de derrame (inject) al próximo ejercicio de mesa programado sobre materiales peligrosos, con puestos para un coordinador federal en escena, un coordinador estatal en escena y un comandante de incidente de la parte responsable, y que registre en el informe posterior a la acción cuál funcionario local ocupó el puesto local y qué prioridades escritas llevó.
• Pida a la persona a cargo de su Centro de Operaciones de Emergencia (Emergency Operations Center, EOC) que obtenga de su agencia ambiental estatal el nombre y el contacto de guardia del coordinador estatal en escena y agregue esa entrada al directorio de contactos del EOC, con la fecha en que fue verificada.

Puntos clave

• El Exxon Valdez encalló en el arrecife Bligh poco después de la medianoche del 24 de marzo de 1989, y el registro causal es el informe de accidente marítimo de la NTSB de 1990, que debe leerse directamente porque la versión abreviada popular del capitán borracho simplifica en exceso un hallazgo de varias partes.
• El volumen oficial de unos 10,8 millones de galones proviene del Exxon Valdez Oil Spill Trustee Council y de la contabilidad gubernamental de la carga, mientras que críticos de esa contabilidad han publicado estimaciones de hasta unos 38 millones de galones, y toda cita debe nombrar su fuente.
• El plan de contingencia de Alyeska había sido aprobado, pero la noche en que se necesitó, el equipo que enumeraba no estaba listo para desplegarse en el tiempo que el plan suponía.
• En 1989 Exxon, la Guardia Costera y el Estado de Alaska tenían cada uno autoridad real sin una estructura de mando compartida, y los gobiernos locales y los pueblos nativos no tenían un puesto definido.
• La Oil Pollution Act of 1990 hizo a las partes responsables objetivamente responsables dentro de límites fijados por ley, volvió utilizable el fondo fiduciario, exigió planes de respuesta para el peor escenario de buques e instalaciones y retiró gradualmente los buques tanque de casco simple.
• La OPA 90 creó los Comités de Área y los Planes de Contingencia de Área bajo el coordinador federal en escena, y los planes privados de respuesta deben ser coherentes con ellos, también en las zonas del interior cubiertas por la EPA.
• La respuesta a derrames se desarrolla hoy bajo un comando unificado con puestos federal, estatal y de la parte responsable, y el coordinador federal en escena conserva la autoridad que le asigna el Plan Nacional de Contingencia.
• Las referencias a morsas en los planes del golfo de México, señaladas en 2010, mostraron que los planes revisados por el gobierno federal aún pueden alejarse de la realidad, que es el problema que los requisitos de ejercicios del PREP existen para detectar.