El Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS) que se enseña en todo curso ICS-100 no salió de FEMA ni se inventó después del 11 de septiembre de 2001. Lo construyeron en la década de 1970 las agencias de bomberos de California y el Servicio Forestal de los Estados Unidos (U.S. Forest Service), después de una serie de incendios forestales en el sur de California durante el otoño de 1970 que mostró que sus organizaciones no podían trabajar juntas a gran escala. El programa FIRESCOPE que siguió produjo la estructura que la doctrina nacional adoptó más tarde. El origen importa porque el ICS funciona mejor sobre el problema para el que fue diseñado, y las agencias que lo tratan como doctrina atemporal tienden a practicarlo en el papel y no en los incidentes.

Otoño de 1970: el asedio de los incendios y las cifras que varían

A finales de septiembre de 1970 se desató una serie de grandes incendios forestales en el sur de California durante un periodo de combustibles secos y fuertes vientos desde el interior hacia la costa. Los incendios ardieron en varios condados al mismo tiempo, desde la zona montañosa del interior de San Diego hacia el norte, hasta las montañas y estribaciones alrededor de Los Ángeles. El incendio Laguna, al este de San Diego, suele nombrarse como el más grande del grupo. Con tantos incendios activos a la vez, cuadrillas y carros bomba del Servicio Forestal, de la División de Silvicultura de California (California Division of Forestry) y de los departamentos de bomberos de condados y ciudades terminaron comprometidos en las mismas líneas de fuego y en los mismos puestos de mando, con frecuencia durante días, junto a personas que nunca habían trabajado juntas.

La historia publicada por el propio FIRESCOPE describe el asedio como un periodo de unos 13 días en el que murieron 16 personas, se destruyeron aproximadamente 700 estructuras y se quemó más de medio millón de acres. Esas son las cifras que yo usaría, atribuidas a FIRESCOPE. Otros relatos dan conteos distintos de estructuras, de incendios y de acres, y en la mayoría de los casos que he revisado la diferencia viene de dónde traza el autor los límites del asedio, es decir, qué incendios y qué días se cuentan. Quien cite un total único debe nombrar la fuente y el periodo que cubre, porque el número de estructuras del incendio Laguna por sí solo y el de todo el asedio son cifras diferentes que se confunden en las presentaciones.

El clima y los combustibles impulsaron estos incendios, y ningún sistema organizacional habría detenido los vientos de Santa Ana. Lo que las agencias concluyeron después fue más acotado. Sus revisiones encontraron que la incapacidad de coordinarse hizo más difícil manejar una situación ya mala, porque los recursos se solicitaban, se asignaban y se rastreaban a través de sistemas separados que no se conectaban entre sí. No pondré cifra a las viviendas ni a las vidas que una mejor coordinación habría salvado, porque nadie puede someter a prueba ese supuesto contrafáctico y las historias publicadas no lo intentan.

Lo que falló: la lista de problemas detrás del diseño

El documento más útil para entender el ICS es la lista de problemas que se construyó para resolver, y los materiales del curso ICS-100 de FEMA todavía incluyen una versión de ella. En paráfrasis, la lista incluye demasiadas personas reportando a un mismo supervisor, estructuras organizacionales distintas de una agencia a otra, falta de información confiable sobre el incidente, comunicaciones inadecuadas e incompatibles, ausencia de una estructura para la planificación coordinada entre agencias, líneas de autoridad poco claras, diferencias de terminología y objetivos del incidente poco claros o no declarados. Cada uno de esos puntos fue una observación de campo de las operaciones de incendios forestales, y ninguno fue una inquietud teórica surgida en una oficina de planificación.

La terminología es el más fácil de subestimar. Cuando el “carro bomba” de una agencia tenía una bomba, un tanque y una dotación diferentes a los del “carro bomba” de otra, una orden de cinco carros bomba producía cinco piezas de equipo de capacidad desconocida. El mismo cargo podía significar un nivel de autoridad distinto según el uniforme de quien lo ocupaba, de modo que un supervisor de una agencia no podía estar seguro de a qué podía comprometerse su homólogo de otra. La tipificación de recursos (resource typing), la práctica de definir un recurso por su capacidad para que una orden signifique lo mismo para todos, nació directamente de ese problema.

Las comunicaciones son la falla que mejor conozco, y la versión de 1970 le resultará familiar a cualquiera que haya trabajado en radio para seguridad pública. Cada agencia había comprado radios y licenciado frecuencias para sus propias necesidades diarias, así que una cuadrilla de un departamento a menudo no podía hablar directamente con un supervisor de división de otro sin pasar por un relevo a través de un despachador o un mensajero. Los radios en sí no tenían defectos. Las agencias nunca habían planeado comunicarse entre sí en un incidente grande, y nadie había dejado por escrito quién hablaría con quién y en qué canal. FIRESCOPE trató las comunicaciones como un problema organizacional tanto como un problema de equipos, y por eso el ICS ubica una unidad de comunicaciones dentro de la sección de logística y por eso la planificación de radio del incidente se convirtió después en un documento formal propio.

FIRESCOPE: los socios, el dinero del Servicio Forestal y la estación de investigación

A comienzos de la década de 1970 el Congreso financió al Servicio Forestal para trabajar con las agencias de California en el problema de coordinación, y la mayoría de las historias fecha el inicio formal del programa en 1972. El nombre suele desglosarse como FIrefighting RESources of California Organized for Potential Emergencies. El programa empezó como un esfuerzo del sur de California y más tarde se volvió estatal. El personal de investigación de la estación de investigación de incendios del Servicio Forestal en Riverside hizo buena parte del trabajo analítico junto con las agencias operativas.

Los socios nombrados en la mayoría de las historias son el Servicio Forestal, la División de Silvicultura de California (hoy CAL FIRE), la Oficina estatal de Servicios de Emergencia (Office of Emergency Services) y los departamentos de bomberos de la ciudad de Los Ángeles y de los condados de Los Ángeles, Ventura y Santa Bárbara. La mezcla importa. Las agencias de bomberos federales, estatales, de condado y de ciudad tenían cada una su propia cadena de mando, su presupuesto y su autoridad legal, y ninguna podía ordenarles a las demás que cambiaran. Lo que saliera de FIRESCOPE tenía que ser algo que cada agencia aceptara usar, lo cual moldeó el diseño más que cualquier requisito técnico individual.

El programa juntó a oficiales de bomberos de las agencias con investigadores. Los jefes operativos de las agencias socias fijaron la dirección, y grupos de trabajo provenientes del terreno desarrollaron y probaron las piezas. Ese arreglo es la razón por la que el ICS se lee como algo escrito por gente que ha estado en un campamento de incendio, porque quienes lo escribieron habían estado. FIRESCOPE todavía existe y sigue manteniendo la guía de operaciones de campo de California y otros documentos relacionados con el ICS. Consulte su sitio actual para saber qué publica, en lugar de apoyarse en copias antiguas que circulan en línea.

Los requisitos de diseño y lo que salió de ellos

Las historias de FIRESCOPE describen un conjunto de requisitos que el nuevo sistema debía cumplir. En paráfrasis, tenía que funcionar para una sola agencia en un incidente pequeño y para muchas agencias en uno grande, tenía que adaptarse a cualquier tipo de emergencia y no solo a los incendios forestales, y tenía que expandirse y contraerse a medida que el incidente cambiaba. También tenía que usar terminología común, ser lo bastante fácil de aprender para que de verdad se usara, alterar lo menos posible los sistemas existentes de las agencias y ser asequible. La frase “cualquier tipo de emergencia” estuvo en los requisitos desde el comienzo, así que el uso posterior del ICS en inundaciones, liberaciones de materiales peligrosos y eventos planificados fue intencional y no improvisado.

Del trabajo salieron dos productos. El primero fue el propio Sistema de Comando de Incidentes, que dividió un incidente en cinco áreas funcionales (comando, operaciones, planificación, logística, y finanzas y administración) y era modular, de modo que los cargos se añadían solo cuando el incidente los necesitaba, bajo una pauta de tramo de control que limitaba cuántas personas reportaban a un mismo supervisor. El sistema incluyó además el comando unificado (unified command), que permite a agencias con autoridad legal separada fijar objetivos conjuntos sin que ninguna ceda su autoridad a otra. El segundo producto fue el Sistema de Coordinación Multiagencia (Multi-Agency Coordination System), que atendía el problema por encima del incidente: decidir cómo se asignarían los recursos escasos cuando varios incidentes grandes competían al mismo tiempo por los mismos carros bomba y las mismas cuadrillas, que es exactamente lo que había ocurrido en 1970.

Las agencias socias probaron el sistema en incendios reales durante la década de 1970 y lo fueron revisando sobre la marcha, y para finales de la década estaba en uso rutinario entre ellas. El plan de acción del incidente (incident action plan), la declaración escrita de objetivos y asignaciones para un periodo operacional, salió del mismo trabajo. Respondió al problema de agencias que trabajaban el mismo incendio hacia metas distintas. Los equipos de ataque (strike teams) y las fuerzas de tarea (task forces), las formas estándar de agrupar recursos bajo un solo líder con comunicaciones comunes, respondieron al problema del tramo de control en el nivel de los carros bomba y las cuadrillas individuales.

Más allá de California: NIIMS, Phoenix y la norma de materiales peligrosos

La primera expansión ocurrió dentro de la comunidad de incendios forestales. El Grupo Nacional de Coordinación de Incendios Forestales (National Wildfire Coordinating Group), formado en 1976 por agencias federales de manejo de tierras y organizaciones forestales estatales, adaptó el ICS de FIRESCOPE al Sistema Nacional Interagencial de Manejo de Incidentes (National Interagency Incident Management System, NIIMS) a comienzos de la década de 1980. Eso llevó la estructura a los incendios forestales federales en todo el país, y es la razón por la que hoy un equipo de incendios de Montana y uno de Georgia pueden integrarse en el mismo incidente con menos fricción de la que las agencias de 1970 lograban dentro de una sola región.

Los departamentos de bomberos estructurales tomaron otro camino. El Departamento de Bomberos de Phoenix, bajo el jefe Alan Brunacini, desarrolló durante el mismo periodo su propio sistema de comando de la escena del incendio, construido para los incidentes rápidos y compactos del combate de incendios estructurales y no para las campañas forestales de varios días. El libro de Brunacini, Fire Command, publicado por la Asociación Nacional de Protección contra el Fuego (National Fire Protection Association, NFPA) a mediados de la década de 1980, difundió ampliamente ese enfoque. Durante años el servicio de bomberos estadounidense operó en la práctica dos sistemas emparentados, y un trabajo posterior de un consorcio de organizaciones del servicio de bomberos los reconcilió mediante un conjunto común de procedimientos modelo. Parte de la fricción que los oficiales de más edad todavía sienten con la terminología del ICS en incendios estructurales data de ese periodo de sistemas paralelos.

El impulso que llegó a los departamentos sin exposición a incendios forestales vino de la regulación de materiales peligrosos. La norma de OSHA sobre operaciones con residuos peligrosos y respuesta a emergencias, finalizada a finales de la década de 1980, exige que el funcionario de respuesta de mayor rango en una liberación de sustancias peligrosas asuma el mando de un sistema de comando de incidentes. Eso convirtió el ICS de una buena práctica del servicio de bomberos en un requisito federal de seguridad laboral para muchos socorristas, años antes del 11 de septiembre. Quien se haya capacitado hasta el nivel de comandante de incidentes de materiales peligrosos conoció el ICS a través de esa norma, y la regulación misma es la autoridad que hay que leer para conocer su texto vigente.

Durante las décadas de 1980 y 1990 la Academia Nacional de Bomberos (National Fire Academy) enseñó el ICS a oficiales de bomberos de todo el país. La Academia pertenece a la Administración de Bomberos de los Estados Unidos (U.S. Fire Administration), que pasó a formar parte de FEMA, y ese detalle institucional es una de las fuentes de la creencia de que FEMA creó el sistema.

Dos mitos de origen: que el ICS nació del 11 de septiembre o de FEMA

Un mito común sostiene que el ICS se creó después de los ataques del 11 de septiembre, y ese mito es falso, porque en 2001 el ICS tenía aproximadamente tres décadas y OSHA ya lo exigía para la respuesta a materiales peligrosos. Lo que sí llegó después del 11 de septiembre fue NIMS, el marco nacional que convirtió el ICS en condición para recibir fondos federales de preparación. Muchas agencias, en particular las de policía y obras públicas, conocieron el ICS por primera vez a través de los requisitos de capacitación de NIMS después de 2004, de modo que para ellas realmente llegó después del 11 de septiembre, y esa experiencia se confunde fácilmente con el origen del sistema.

El registro del propio día muestra que el ICS ya estaba en uso. El informe posterior a la acción (after-action report) del condado de Arlington sobre la respuesta en el Pentágono se cita ampliamente porque reconoce como fortalezas de esa respuesta el uso establecido del ICS y del comando unificado por parte del condado, y las relaciones de trabajo construidas antes del ataque. El informe final de la Comisión del 11 de septiembre (9/11 Commission), publicado en 2004, recomendó que las agencias de respuesta a emergencias de todo el país adoptaran el Sistema de Comando de Incidentes. Una comisión recomienda adoptar algo solo si ya existe, así que la recomendación misma desmiente el origen en el 11 de septiembre.

Un segundo mito sostiene que FEMA creó el ICS, y eso también es falso. FEMA se estableció en 1979, después de que las agencias de FIRESCOPE ya habían desarrollado y probado el sistema en campo. FEMA mantiene hoy NIMS a través de su Centro Nacional de Integración (National Integration Center) y ofrece gran parte de la capacitación en ICS por medio de su Instituto de Manejo de Emergencias (Emergency Management Institute), por lo que el nombre de FEMA aparece en los certificados de los cursos. Los propios materiales del ICS-100 de FEMA reconocen los incendios de California de 1970 como el origen, que es la corrección más sencilla para entregarle a un estudiante que repite el mito.

Una tercera afirmación merece un trato más ligero. Algunos relatos dicen que los diseñadores de FIRESCOPE tomaron prestado de la organización de estado mayor militar, y es cierto que las secciones funcionales se parecen a una estructura de estado mayor militar. No he visto un documento primario de FIRESCOPE que declare esa influencia, así que trato la influencia militar como plausible y no como documentada, y así la describiría en una clase.

HSPD-5 y NIMS: lo que realmente agregaron 2003 y 2004

La Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5 (Homeland Security Presidential Directive 5, HSPD-5), emitida el 28 de febrero de 2003, ordenó al Secretario de Seguridad Nacional desarrollar y administrar un Sistema Nacional de Manejo de Incidentes (National Incident Management System, NIMS). La directiva también hizo de la adopción de NIMS un requisito para recibir asistencia federal de preparación destinada a estados y localidades, a partir del año fiscal 2005. El Departamento de Seguridad Nacional (Department of Homeland Security) publicó el primer documento de NIMS en marzo de 2004 y lo revisó en diciembre de 2008. La edición vigente, publicada en octubre de 2017, reemplazó esa revisión de 2008.

NIMS adoptó el ICS como su estructura de comando de incidentes con relativamente pocos cambios al diseño central de FIRESCOPE. Las cinco áreas funcionales, el tramo de control, la organización modular, el comando unificado y el plan de acción del incidente pasaron todos a la nueva estructura. Lo que NIMS agregó fue alcance nacional y una capa administrativa federal: un currículo estándar de capacitación que va del ICS-100 al ICS-400 junto con los cursos IS-700 e IS-800, definiciones nacionales de tipificación de recursos, guías de credencialización y requisitos para que las agencias documenten su adopción de NIMS. La edición de 2017 amplió la orientación sobre los centros de operaciones de emergencia (Emergency Operations Centers, EOC) y la coordinación multiagencia, que es la descendiente del segundo producto de FIRESCOPE, el Sistema de Coordinación Multiagencia.

La palabra “obligatorio” requiere cuidado. La adopción de NIMS está atada a los fondos federales de preparación, de modo que una jurisdicción que quiera esos fondos tiene que cumplir los requisitos de cumplimiento que fijan FEMA y sus contrapartes estatales. Es un incentivo poderoso, pero opera mediante condiciones de las subvenciones, y los requisitos específicos han cambiado con los años. La ley estatal, las normas de OSHA para la respuesta a materiales peligrosos y la política local pueden imponer obligaciones propias además de esa. Verifique los requisitos vigentes de NIMS con la agencia estatal de manejo de emergencias en lugar de apoyarse en una diapositiva de capacitación de 2006.

Lo que el origen le dice hoy a una agencia que trabaja con el ICS

El ICS lo construyeron oficiales de bomberos para incidentes en los que varias agencias con autoridad separada tenían que compartir recursos bajo presión, y rinde mejor sobre ese problema. No rinde bien cuando las agencias que compartirán un incidente nunca lo han ejecutado juntas. Los socios de FIRESCOPE probaron el sistema en incendios reales durante años antes de que se difundiera, y lo revisaron a medida que esos incendios exponían sus debilidades. Una agencia que tiene un juego completo de certificados de cursos de ICS pero nunca ha transferido formalmente el comando en un incidente de rutina tiene los registros de capacitación sin la práctica sobre la que se construyó el sistema.

El diseño modular es la parte más descuidada de la intención original. FIRESCOPE exigió un sistema que funcionara para una sola compañía de carro bomba en un incidente pequeño y que se expandiera únicamente a medida que el incidente creciera. Los departamentos que tratan el ICS como algo para incidentes grandes o declarados pierden el hábito de establecer el comando, ponerle nombre al incidente y anunciar las transferencias en las llamadas de todos los días, y esos hábitos son los que hacen funcionar la expansión cuando un incidente rutinario se vuelve grande. Un incendio de dos alarmas, un choque de varios vehículos y una búsqueda prolongada son lugares razonables para usar la estructura a pequeña escala.

La planificación de comunicaciones es donde veo reaparecer con más frecuencia el problema de 1970, y por eso recibe aquí su propio párrafo. Los sistemas de radio modernos, incluidos los sistemas troncalizados P25 con grupos de conversación compartidos, resuelven buena parte del lado de los equipos en la interoperabilidad. No le dicen al líder de un equipo de ataque de un condado vecino qué grupo de conversación usar ni quién responde en él. El ICS 205, el plan de comunicaciones de radio del incidente, existe para resolver eso antes de que salga la primera asignación, y el cargo de líder de la unidad de comunicaciones existe para que alguien sea dueño del plan. Una agencia con radios modernos y sin un plan de comunicaciones escrito ha reconstruido la mitad organizacional del problema que FIRESCOPE identificó.

La lección final tiene que ver con el origen de la doctrina. El ICS tuvo éxito porque quienes lo iban a usar lo diseñaron, lo probaron y lo revisaron, y las agencias que copian el papeleo sin ese ciclo de pruebas obtienen un sistema más débil. Sus informes posteriores a la acción son la versión moderna de las pruebas de campo de FIRESCOPE, y solo sirven si alguien revisa los procedimientos con base en lo que encuentran.

Qué hacer en su agencia

• Pídale a su oficial de capacitación que reemplace cualquier diapositiva inicial de historia en el material de actualización de ICS por el origen californiano de 1970 tal como lo describe el curso ICS-100 de la propia FEMA, y que confirme por escrito que ninguna diapositiva de la presentación atribuye el ICS al 11 de septiembre ni a FEMA.
• Pídale a su administrador del sistema de radio o al gerente del centro de comunicaciones que reúna todos los ICS 205 que la agencia haya redactado para un incidente real, un ejercicio o un evento planificado en los últimos dos años, y que, si no hay ninguno, redacte uno para el próximo evento planificado programado y lo archive con el plan del evento.
• Pídale a su gestor de emergencias que consulte al coordinador de NIMS de la agencia estatal de manejo de emergencias cuáles son los requisitos vigentes de adopción de NIMS vinculados a las subvenciones de preparación, y que archive esa respuesta junto a la fecha de la resolución de adopción de NIMS de la jurisdicción.
• Añada un punto a la agenda de su reunión existente de ayuda mutua o de jefes del condado en el que se pida a cada agencia confirmar que sus carros bomba, carrotanques y ambulancias están tipificados con las definiciones nacionales vigentes de tipificación de recursos, y registre toda agencia que tipifique su equipo de manera distinta.
• Pídale a cada comandante de turno que ejecute una transferencia de comando formal, anunciada por radio, en el próximo incidente rutinario con varias unidades, que confirme que el registro de despacho consigna la transferencia y el nombre del incidente, y que lleve la anotación del registro a la siguiente reunión de oficiales de turno.
• Pídale a su oficial de capacitación que compare los registros de cursos de ICS de cada persona asignada a un cargo del comando o del estado mayor general en el plan de operaciones de emergencia con el cargo para el que figura cada una, y que envíe al gestor de emergencias una lista de las brechas.

Puntos clave

• El ICS se desarrolló en la década de 1970 por las agencias de bomberos de California y el Servicio Forestal de los Estados Unidos mediante el programa FIRESCOPE, después de que el asedio de incendios del otoño de 1970 en el sur de California expuso lo mal que trabajaban juntas sus organizaciones.
• La historia del propio FIRESCOPE describe el asedio de 1970 como unos 13 días con 16 muertes, aproximadamente 700 estructuras destruidas y más de medio millón de acres quemados, y otros relatos dan totales distintos porque cuentan incendios y días diferentes.
• Los problemas que el ICS se construyó para resolver fueron observaciones de campo, entre ellas comunicaciones incompatibles, terminología en conflicto, autoridad poco clara, supervisores sobrecargados y falta de objetivos y planificación compartidos.
• FIRESCOPE produjo tanto el Sistema de Comando de Incidentes como el Sistema de Coordinación Multiagencia, y el segundo estaba orientado a asignar recursos escasos entre incidentes que compiten.
• El ICS se difundió por las agencias nacionales de incendios forestales a comienzos de la década de 1980, convivió con el sistema de comando de la escena del incendio de Phoenix en el servicio de bomberos estructurales, y se convirtió en requisito federal para la respuesta a materiales peligrosos bajo OSHA a finales de la década de 1980.
• La afirmación de que el ICS comenzó después del 11 de septiembre es un mito, porque el sistema ya tenía décadas, la respuesta en el Pentágono lo usó y la Comisión del 11 de septiembre recomendó adoptar un sistema existente.
• La afirmación de que FEMA creó el ICS también es un mito, porque FEMA se estableció en 1979, después de que FIRESCOPE había desarrollado el sistema, y los propios materiales de curso de FEMA reconocen los incendios de California.
• HSPD-5 en 2003 y NIMS en 2004 adoptaron el ICS a escala nacional y ataron su adopción a los fondos federales de preparación, así que verifique los requisitos vigentes con la agencia estatal de manejo de emergencias.