La mayoría de los socorristas aprende pronto que el Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System, ICS) pide terminología común y lenguaje claro (plain language) por radio, y muchos suponen que la regla llegó completa después de un solo desastre. El registro es menos ordenado. La convención del texto claro (clear text) salió del trabajo de FIRESCOPE en la California de los años setenta y se extendió durante décadas por las agencias de incendios forestales. La adopción federal mediante la Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5 (Homeland Security Presidential Directive 5, HSPD-5) en 2003 y los documentos del NIMS que le siguieron la convirtieron luego en una expectativa nacional. Este artículo separa lo que el NIMS realmente exige de lo que las agencias locales decidieron por su cuenta, porque confundir ambas cosas causa problemas reales cuando unidades de lugares distintos comparten un canal.

Texto claro en el diseño del ICS: lo que el término significaba entonces y lo que significa hoy

Cuando las agencias de FIRESCOPE construyeron el ICS en los años setenta, trataron el lenguaje de la radio como parte del problema de la terminología y no como un tema aparte. Los documentos californianos del ICS que surgieron de ese trabajo, incluida la guía de operaciones de campo (field operations guide) que FIRESCOPE todavía mantiene, llevan mucho tiempo indicando a los usuarios que transmitan en texto claro. En el uso del ICS eso significa palabras ordinarias en lugar de códigos numéricos o abreviaturas propias de cada agencia. El razonamiento se desprendía del resto del sistema. Un título de cargo o un tipo de recurso estándar solo sirve si quien escucha lo oye de una forma que entiende. Un código 10 (ten-code) que significa una cosa para una compañía de bomberos municipal, y otra distinta o nada para una cuadrilla de línea manual (hand crew) federal, deshace el trabajo que los títulos estándar debían hacer.

El término provoca hoy una confusión previsible en los talleres de radio. En el ICS, texto claro describe el lenguaje de un mensaje. Los técnicos de radio dicen que una transmisión va “en claro” cuando no está cifrada, de modo que un grupo de conversación (talkgroup) que opera en claro puede ser escuchado por cualquiera con un receptor compatible. Los dos significados no tienen relación entre sí. Una transmisión puede estar en texto claro y cifrada, o estar llena de códigos y sin cifrar. He estado en reuniones donde ambos sentidos surgieron en pocos minutos, de personas que daban por hecho que todos sabían a cuál se referían. Cuando importa, yo digo “lenguaje claro” para el primer sentido y “sin cifrar” para el segundo. El material del NIMS de FEMA suele usar lenguaje claro (plain language) y a menudo trata los dos términos del ICS como equivalentes, que es el uso que sigo aquí.

El texto claro en el sentido del ICS se escribió para las comunicaciones de incidentes. Nada de lo que he leído en la historia publicada de FIRESCOPE sugiere que el programa intentara decirles a sus agencias miembros cómo manejar el tráfico diario de despacho. Las agencias de California y de otros lugares conservaron sus propios códigos internos durante décadas después de que el ICS estuviera en uso. Esa separación entre doctrina de incidentes y hábito cotidiano atraviesa el resto de esta historia. Explica la mayoría de las discusiones posteriores, cuando un documento federal pareció meterse en el tráfico diario de toda agencia que recibía fondos de preparación.

Un patrón de hallazgos y no un solo incendio

La versión de esta historia que circula en las aulas suele tener una sola causa. A veces son los incendios de California de 1970, a veces el 11 de septiembre y de vez en cuando el huracán Katrina, según quién enseñe. El registro escrito respalda más bien un patrón. El curso introductorio de ICS de FEMA enumera los códigos y la terminología en conflicto entre las debilidades generales de las respuestas que carecían de un sistema común, junto con la deficiente rendición de cuentas y los comandantes sobrecargados. Los presenta como problemas recurrentes y no los vincula con un solo evento. Los incendios de 1970 son el lugar donde FIRESCOPE dejó el problema por escrito y diseñó una solución, y el artículo complementario de este sitio cubre ese período. Son el comienzo del patrón documentado, aunque no todo el patrón.

La convención se extendió junto con el propio ICS. El Grupo Nacional de Coordinación de Incendios Forestales (National Wildfire Coordinating Group) adaptó el sistema de FIRESCOPE para el uso interinstitucional nacional en incendios forestales durante los años ochenta, lo que llevó la práctica radial del texto claro a las agencias forestales federales y estatales de todo el país. Los departamentos de bomberos estructurales, las fuerzas del orden y los servicios médicos de emergencia adoptaron el ICS de manera desigual durante los años ochenta y noventa. Los códigos siguieron en uso diario en muchas de esas disciplinas incluso después de que las agencias dijeran que operaban con ICS. Cada vez que una de ellas atendió un incidente grande junto a agencias con códigos distintos, apareció la misma fricción. A lo largo de esos años, los informes posteriores a la acción (after-action reports) de muchas respuestas multiinstitucionales grandes incluyeron las comunicaciones y la terminología entre sus problemas. Esos informes están dispersos entre muchas agencias y no se encuentran reunidos en un solo lugar. Quien haga una afirmación específica debería citar el informe específico y no un resumen de la tendencia.

Las investigaciones del 11 de septiembre documentaron fallas graves de comunicaciones en el World Trade Center, y otros dos artículos de este sitio las tratan directamente. Según leo esos hallazgos, se centraron en la coordinación entre agencias, las relaciones de mando y el desempeño de la radio dentro de los edificios, y no en los códigos 10. Presentarlos como el origen de la regla del lenguaje claro exagera lo que dicen. Lo que sí produjo el 11 de septiembre fue el impulso político para un sistema nacional de gestión de incidentes. Ese impulso le dio un hogar federal a una convención forestal ya existente, lo cual es distinto de que los atentados hicieran que la convención existiera.

La HSPD-5 y el primer NIMS: una convención californiana se convierte en condición federal

La Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 5, titulada Gestión de Incidentes Domésticos (Management of Domestic Incidents), se emitió el 28 de febrero de 2003. Ordenaba al Secretario de Seguridad Nacional desarrollar y administrar un Sistema Nacional de Gestión de Incidentes (National Incident Management System, NIMS). La directiva describe el NIMS como un conjunto básico de conceptos, principios, terminología y tecnologías que abarca, entre otros elementos, el sistema de comando de incidentes, la coordinación multiinstitucional, el comando unificado (unified command), la capacitación y la identificación y gestión de recursos. Esto es una paráfrasis, y el texto completo está disponible en el Departamento de Seguridad Nacional y en los archivos del gobierno federal sobre directivas presidenciales. La palabra terminología aparece en la propia directiva. Vale la pena saberlo, porque muestra que la terminología común formó parte del requisito federal desde el primer documento y no se añadió después.

La directiva también estableció que, a partir del año fiscal 2005, los departamentos y agencias federales exigirían la adopción del NIMS como requisito para otorgar asistencia federal de preparación a estados y localidades. Esa disposición explica por qué la mayoría de los socorristas conoció el ICS como un requisito de capacitación ligado a una subvención. También explica por qué un lenguaje de radio que había sido una convención forestal pasó a ser algo sobre lo que se le podía preguntar a un administrador de condado durante una revisión de cumplimiento. No encuentro en la directiva ninguna referencia a los códigos 10 ni a procedimientos de radio. Los detalles sobre el lenguaje claro llegaron en los documentos y guías escritos para implementarla.

El primer documento del NIMS se publicó el 1 de marzo de 2004. Su guía de comunicaciones pedía inglés claro, en lugar de códigos, en los incidentes que involucraran a varias agencias, jurisdicciones o disciplinas. En los años posteriores a 2004, el lenguaje claro apareció entre los objetivos de implementación del NIMS que se pedía cumplir a estados y localidades. Las métricas específicas cambiaron de un año fiscal a otro. Los documentos archivados de cumplimiento del NIMS de FEMA son el lugar para confirmar qué aplicaba en un año determinado, y yo no confiaría en la memoria de nadie sobre esas métricas, incluida la mía. Las ediciones revisadas del NIMS siguieron en diciembre de 2008 y octubre de 2017. La edición de 2017 es el documento nacional vigente al momento de escribir esto, aunque FEMA puede revisarlo o complementarlo, así que verifique la versión actual antes de citarla.

La aclaración sobre los códigos 10 y el mito de una prohibición federal

A medida que las agencias avanzaban en la implementación del NIMS, la expectativa de lenguaje claro chocó con uno de los hábitos más arraigados de la radio de seguridad pública. Los códigos 10 estaban en la radio policial estadounidense desde finales de los años treinta y comienzos de los cuarenta, promovidos por APCO y revisados con los años, y muchas agencias habían añadido variaciones locales. Un artículo aparte de este sitio cubre dónde está hoy ese debate. Para este artículo, lo que importa es cómo trazó la línea la guía federal. El Centro de Integración del NIMS (NIMS Integration Center), la oficina de FEMA responsable entonces del NIMS, emitió una guía sobre lenguaje claro en el período de 2005 a 2006. Decía que el lenguaje claro era obligatorio en los incidentes multiinstitucionales, multijurisdiccionales y multidisciplinarios. Para las operaciones internas de una agencia, la guía decía que el lenguaje claro no era obligatorio pero sí se recomendaba con firmeza. La razón declarada era que los socorristas rinden mejor en una emergencia cuando usan el mismo lenguaje todos los días.

La cobertura de prensa de la época produjo titulares que decían que el gobierno federal había prohibido los códigos 10. Esa afirmación es un mito, y todavía circula en los departamentos. La guía no prohibió los códigos en el tráfico diario propio de una agencia, sino que exigió lenguaje claro cuando las agencias se reunían en un incidente y pidió a las agencias adoptarlo internamente para que su gente no tuviera que cambiar de hábitos bajo estrés. Esa insistencia tuvo un peso persuasivo real, y algunas agencias y estados pasaron al lenguaje claro para todo el tráfico en parte como respuesta. Cuando lo hicieron, fue decisión propia, tomada mediante sus propias políticas.

La consecuencia práctica es que una agencia que todavía usa códigos 10 para el tráfico de rutina no se aparta del NIMS, solo por eso. Lo que el NIMS espera es que la gente de esa misma agencia cambie al lenguaje claro en un incidente multiinstitucional y pueda hacerlo de manera confiable. El punto débil es que la mayoría de las personas no puede cambiar de manera confiable en un mal día, que fue el propio argumento de la guía federal para ir más lejos. Una agencia que conserva los códigos internamente debería saber que depende de que sus miembros cambien de lenguaje en el peor momento posible, y debería comprobar si son capaces de hacerlo. Su agencia estatal de manejo de emergencias puede decirle si su estado añadió algún requisito adicional al financiamiento de subvenciones.

Lo que exige la doctrina vigente del NIMS, hasta donde llegan los documentos

El documento del NIMS de 2017 incluye la terminología común entre las características de gestión del NIMS. Describe la terminología común como lo que permite a organizaciones distintas trabajar juntas entre funciones y amenazas. Aplica la idea a las funciones organizacionales, los títulos de cargo, las descripciones de recursos y las instalaciones del incidente. En la práctica eso significa que un comandante del incidente, un área de espera (staging area), un jefe de la sección de operaciones y un carro bomba Tipo 1 deberían significar lo mismo sin importar de qué agencia sea quien los nombra. Las descripciones de recursos se conectan con las definiciones nacionales de tipificación de recursos que mantiene FEMA. Los títulos de cargo se conectan con el marco de calificaciones que FEMA publica para el personal de incidentes. Para la redacción exacta y vigente, acuda al documento del NIMS y a las páginas de recursos del NIMS de FEMA y no a una diapositiva de capacitación.

En cuanto al lenguaje de radio, la doctrina nacional mantiene la expectativa de lenguaje claro para los incidentes que involucran a más de una agencia, jurisdicción o disciplina. Los cursos de ICS siguen enseñando el lenguaje claro y la terminología común como requisitos básicos. La doctrina no dicta frases de radio. No ofrece una lista de palabras aprobadas, un formato para los identificadores de unidad ni un procedimiento para el tráfico prioritario. Hasta donde alcanzo a ver, esos vacíos son intencionales, porque el documento nacional fija principios que agencias de tamaños y disciplinas muy distintos pueden aplicar. El procedimiento detallado queda en manos de las agencias, los estados y los planes regionales.

El requisito también tiene un carácter distinto al de un reglamento. La adopción del NIMS está ligada a la asistencia federal de preparación, y los estados han manejado a su manera los informes de implementación con los años. Algunos han incorporado las expectativas del NIMS en leyes estatales o decretos ejecutivos, de modo que la obligación de una agencia puede provenir de varias capas a la vez. Cuando un jefe me pregunta qué debe hacer la agencia, la respuesta honesta es que la base nacional es el lenguaje claro y la terminología común en los incidentes multiinstitucionales. Más allá de esa base, las obligaciones dependen del estado, de la subvención y de los acuerdos regionales que la agencia haya firmado. La agencia estatal de manejo de emergencias es la oficina indicada para confirmar qué capas aplican.

Lo que las agencias locales decidieron por su cuenta

Gran parte de lo que los socorristas consideran lenguaje de radio del ICS es una elección local que cabe dentro del ICS. Los identificadores de unidad son el ejemplo más claro. Una unidad llamada Rescue 1 es una ambulancia de transporte de soporte vital avanzado (advanced life support, ALS) en muchos departamentos de Florida y una compañía de rescate pesado en muchos del noreste del país. Squad significa una pequeña unidad de ataque en un lugar y una compañía de rescate técnico en otro. Medic, Ambulance y EMS nombran unidades de transporte en algún sitio. El NIMS define clases y tipos de recursos para solicitarlos y hacerles seguimiento. No dicta lo que una agencia pinta en el costado de un carro ni lo que dice al oprimir el botón de transmisión. Por eso el nombre de radio de una unidad puede decirle a un despachador de otro condado casi nada sobre lo que la unidad lleva.

El tráfico prioritario es otra área donde el vocabulario es local. Mayday es la palabra de socorro por voz reconocida internacionalmente. El procedimiento en la escena del incendio que gira en torno a ella no lo fija el NIMS: quién acusa recibo, qué reporta el miembro y cómo se despeja el canal. Esos detalles provienen de las normas de la NFPA, la capacitación estatal y los SOP locales, que otros artículos de este sitio cubren. Términos como “tráfico de emergencia”, “tráfico prioritario” y “urgente” significan cosas distintas en departamentos distintos, y en algunos lugares no significan nada. Las palabras de estado también varían, entre ellas “en escena”, “en el lugar”, “en servicio” y “disponible”, y lo mismo ocurre con convenciones como usar el reloj de doce o de veinticuatro horas en el aire.

Las convenciones para nombrar el comando también tienden a ser práctica local que encaja en el ICS. Muchos departamentos de bomberos nombran el comando por la calle o por el incidente, un hábito que se difundió en el servicio de bomberos estructurales con el modelo de comando de la escena de incendio de Phoenix y sistemas locales similares. El NIMS pide que los incidentes estén identificados y que el comandante del incidente quede claramente establecido. No prescribe la frase exacta, de manera que dos departamentos que operan correctamente con ICS pueden anunciar el comando con palabras diferentes. Ninguna de estas decisiones locales entra en conflicto con el NIMS por sí sola. El conflicto aparece cuando los miembros de una agencia creen que sus términos locales son los términos nacionales y los usan con un socio que nunca los ha oído.

El lenguaje claro sigue necesitando frases estándar

Una lectura errónea frecuente del requisito de lenguaje claro es que sirve cualquier español o inglés ordinario. Las agencias que abandonaron los códigos sin reemplazarlos encontraron a veces sus canales llenos de transmisiones más largas y sueltas. Los miembros describían en oraciones completas lo que un código decía antes en dos sílabas. El lenguaje claro funciona en un canal congestionado solo cuando la agencia también acuerda frases estándar, de modo que las palabras sean ordinarias pero la estructura sea previsible. “Afirmativo” y “negativo” persisten en muchas agencias de lenguaje claro porque un “sí” o un “no” entrecortado se pierde con facilidad en una señal débil. Un orden fijo para una evaluación inicial (size-up) o un reporte de avance permite que quien escucha sepa lo que viene antes de que el hablante termine.

Los formatos estructurados de reporte que se usan en muchas escenas de incendio, como condiciones, acciones y necesidades, son convenciones locales o regionales y no requisitos del NIMS. Muestran lo que una agencia de lenguaje claro necesita junto con la política. El formato aporta el orden y las palabras siguen siendo sencillas, así que un oficial de ayuda mutua que nunca ha usado el formato puede entender igualmente cada palabra del reporte. Esa es la propiedad que vuelve útil el lenguaje claro entre agencias, y se pierde cuando las frases estándar de una agencia derivan hacia una jerga privada que funciona como un código.

Las palabras ordinarias ambiguas también merecen atención. Según quién la diga, “despejado” puede reportar la búsqueda terminada de un área o la asignación concluida de una unidad, los técnicos de radio usan la misma palabra para una transmisión sin cifrar, y algunos oficiales de comando la usan para anunciar que todo el incidente terminó. “Copiado” se divide de forma más estrecha, porque algunas agencias lo tratan como confirmación de que se recibió un mensaje mientras otras lo toman como que el mensaje se entendió, y “espere” puede oírse como deténgase, aguarde o mantenga posición. Las agencias que redactan una lista corta de palabras definidas para su SOP y la enseñan en la capacitación de reclutas obtienen la mayor parte del beneficio de los códigos sin el costo de interoperabilidad. Los documentos del NIMS dejan esa lista a la agencia, así que si la suya no la ha escrito, nadie más la habrá escrito por ella.

Donde ambos se encuentran: ayuda mutua, despacho y el CAD

La diferencia entre requisito nacional y elección local permanece casi invisible hasta que las unidades cruzan un límite. En la ayuda automática (automatic aid) y la ayuda mutua, el despachador de la agencia receptora oye los identificadores de unidad y las palabras de estado de otra agencia. El comandante del incidente oye los hábitos de otra agencia, y los miembros de ambos lados se oyen mutuamente su jerga. El despachador suele terminar como traductor informal, convirtiendo el nombre de una unidad de un departamento vecino en el tipo de recurso que el incidente necesita. Ese trabajo pasa inadvertido cuando sale bien. Cuando sale mal, el comandante del incidente recibe el aparato equivocado o espera mientras alguien aclara qué fue lo que realmente se envió.

El sistema de despacho asistido por computador (computer-aided dispatch, CAD) contiene una versión del mismo problema en sus códigos de tipo de unidad y de estado. Dos sistemas CAD vecinos pueden usar la misma abreviatura para equipos distintos, o abreviaturas distintas para el mismo equipo. Las agencias que han conectado sus sistemas CAD suelen descubrir esas discrepancias durante la integración, si no antes. Conciliar los tipos de unidad de un socio de ayuda mutua con las definiciones nacionales de clase y tipo es un trabajo tedioso. También es el mismo trabajo que hizo FIRESCOPE en los años setenta, hecho de nuevo al nivel de una base de datos.

Los canales de interoperabilidad tienen su propia capa de nombres. Los canales nacionales de interoperabilidad llevan nombres estandarizados desarrollados por medio del Consejo Nacional de Telecomunicaciones de Seguridad Pública (National Public Safety Telecommunications Council). Son los designadores de llamada y de canales tácticos que figuran en la Guía Nacional de Operaciones de Campo de Interoperabilidad (National Interoperability Field Operations Guide, NIFOG) que publica DHS. Muchas agencias han programado esos canales con los nombres estándar, aunque algunas todavía usan etiquetas locales antiguas. Un plan de radio de ayuda mutua que nombra un canal de una manera cuando la mitad de las radios entrantes lo muestran de otra recrea el problema de terminología en el selector de canales. La NIFOG vigente y su coordinador estatal de interoperabilidad son las referencias para los nombres estándar. El formulario ICS-205 de cualquier incidente multiinstitucional debería usarlos tal como están escritos.

Qué hacer en su agencia

• El jefe de operaciones lee el SOP de radio vigente de la agencia y redacta un párrafo que establezca si el tráfico interno usa lenguaje claro o códigos, y que el lenguaje claro es obligatorio en cualquier incidente que involucre a otra agencia, y luego lo presenta por el proceso normal de revisión de políticas de la agencia.
• El supervisor del centro de comunicaciones extrae del sistema CAD las tablas de tipos de unidad y de códigos de estado, las compara con las de cada socio de ayuda automática y envía a los jefes una lista escrita de cada código o nombre de unidad que signifique cosas distintas en agencias distintas.
• El oficial de capacitación añade un bloque de quince minutos al próximo ejercicio programado de compañía, en el que las cuadrillas simulan un incidente multiinstitucional en un grupo de conversación de práctica con los códigos prohibidos, y registra cada transmisión en la que se coló un código o una jerga privada.
• El administrador del sistema de radio revisa el archivo de programación (codeplug) vigente para cada canal nacional de interoperabilidad y confirma que los nombres de los canales coincidan con los designadores estándar de la NIFOG vigente, y luego anota cualquier discrepancia para corregirla en el siguiente ciclo de programación.
• El coordinador de manejo de emergencias pide al contacto del NIMS de la agencia estatal de manejo de emergencias el documento estatal vigente que describa las expectativas del NIMS y del lenguaje claro ligadas al financiamiento de preparación, y lo archiva con los registros de subvenciones de la agencia.
• El jefe de bomberos o de servicios médicos de emergencia añade un punto a la agenda de la próxima reunión regional de jefes o de ayuda mutua que ya exista: acordar una lista corta y compartida de palabras de radio definidas, comenzando por despejado, copiado y tráfico de emergencia.

Puntos clave

• El tráfico de radio en texto claro comenzó como parte del diseño del ICS de FIRESCOPE en la California de los años setenta, donde extendió la terminología común de los títulos y los nombres de recursos al lenguaje hablado en el aire.
• En el uso del ICS, texto claro significa lenguaje claro sin códigos, algo que no guarda relación con el uso que hace el taller de radio de “en claro” para decir sin cifrar.
• El registro muestra un patrón de hallazgos de terminología y comunicaciones a lo largo de décadas de incidentes multiinstitucionales, por lo que ningún incendio, atentado ni huracán debería enseñarse como la única causa de la regla del lenguaje claro.
• La HSPD-5, emitida el 28 de febrero de 2003, incluyó la terminología entre los elementos centrales del NIMS y ató la adopción del NIMS a la asistencia federal de preparación a partir del año fiscal 2005.
• La idea de que el gobierno federal prohibió los códigos 10 es un mito, porque la guía del NIMS exigió lenguaje claro en los incidentes multiinstitucionales y solo lo recomendó para el tráfico interno.
• La doctrina vigente del NIMS exige terminología común para funciones, títulos de cargo, recursos e instalaciones, junto con lenguaje claro en los incidentes multiinstitucionales, pero no dicta frases, nombres de unidades ni procedimientos de tráfico prioritario.
• Los identificadores de unidad, las palabras de estado, los términos de tráfico prioritario y los nombres del comando son en su mayoría decisiones locales, y causan errores cuando los miembros suponen que los términos locales son nacionales.
• El lenguaje claro funciona en un canal congestionado solo cuando la agencia también define sus frases estándar y fija los significados de palabras ambiguas como despejado y copiado.