En septiembre de 1996 un comité asesor federal le dijo a la FCC y a la NTIA que la radio de seguridad pública se estaba quedando sin espacio y que las agencias en bandas distintas muchas veces no podían comunicarse entre sí. El Comité Asesor de Seguridad Pública en Telecomunicaciones Inalámbricas (Public Safety Wireless Advisory Committee, PSWAC) recomendó cerca de 25 MHz de espectro nuevo a corto plazo. En menos de un año, el Congreso escribió 24 MHz de la banda de televisión en la Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 (Balanced Budget Act of 1997). Este artículo cubre lo que encontró el comité, lo que recomendó, cómo se dio después la asignación de los 700 MHz y qué acertó su análisis de interoperabilidad, y se mantiene estrictamente dentro del registro de la década de 1990.

Una carta constitutiva de 1995 de dos agencias: quién le pidió a PSWAC que mirara y por qué

La Comisión Federal de Comunicaciones (Federal Communications Commission, FCC) y la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (National Telecommunications and Information Administration, NTIA) constituyeron conjuntamente el PSWAC en 1995, y el comité operó bajo la Ley del Comité Asesor Federal (Federal Advisory Committee Act). El patrocinio conjunto reflejaba la manera como se administra el espectro radioeléctrico en Estados Unidos: la FCC regula el espectro que usan todos los que están fuera del gobierno federal, lo que incluye a cada licenciatario de seguridad pública de estados, condados y ciudades, mientras que la NTIA, que hace parte del Departamento de Comercio, administra el espectro de las agencias federales. Un estudio a cargo de una sola de las dos habría descrito apenas la mitad de un problema en el que los alguaciles de condado y los agentes federales atendían rutinariamente los mismos incidentes.

El mandato del comité, según lo describe el informe final, era evaluar las necesidades de comunicaciones inalámbricas de las agencias de seguridad pública federales, estatales y locales hasta el año 2010 y recomendar cómo atenderlas. Sus miembros venían de agencias de seguridad pública de varios niveles de gobierno, de fabricantes de equipos y proveedores de servicios, y de otras organizaciones interesadas. Buena parte del trabajo detallado se hizo en subcomités organizados por temas como requisitos operativos, interoperabilidad, necesidades de espectro y tecnología. No doy el número de miembros ni nombro al presidente, porque no he confirmado ninguno de los dos datos contra el documento primario y nada de este artículo depende de ellos.

El informe final se entregó en septiembre de 1996, junto con material de apoyo de los subcomités. La mayoría de quienes lo citan hoy lo hacen de segunda mano, a través de resúmenes posteriores, y eso incluye una buena parte de las narrativas de subvenciones y de las diapositivas de conferencias que he leído a lo largo de los años. La cita de segunda mano es la forma como empiezan los errores que se discuten en la última sección. Quien cite a PSWAC para algo que importa, como una solicitud de subvención, un plan de capital o una historia publicada, debería obtener el informe final en el registro de la FCC o de la NTIA y citarlo directamente, en lugar de citar un resumen que ha pasado por varias manos.

Un mosaico banda por banda: el panorama de radio a mediados de los años noventa

El comité estaba mirando un entorno de radio construido una banda a la vez durante cerca de medio siglo. A mediados de los años noventa, los licenciatarios de seguridad pública estaban repartidos en estas bandas:

• VHF banda baja, en el rango de 30 a 50 MHz
• VHF banda alta, alrededor de 150 a 174 MHz
• UHF, de 450 a 470 MHz
• La banda T de 470 a 512 MHz, que la FCC había abierto al uso de radio móvil terrestre en un conjunto de grandes áreas metropolitanas
• La banda de 800 MHz

Cada banda se había añadido cuando la anterior se llenaba o cuando equipos nuevos hacían práctica una frecuencia más alta. Las agencias tendían a quedarse en la banda sobre la que habían construido, porque cambiar significaba reemplazar de una sola vez cada portátil, móvil, estación base y posición de consola.

En una región típica, la oficina del alguacil podía estar operando repetidoras de VHF banda alta mientras una ciudad grande del mismo condado ya había pasado a un sistema troncalizado (trunking) de 800 MHz. Los cuerpos de bomberos voluntarios podían seguir en banda baja porque cubría bien el terreno rural, y la policía estatal podía estar en una banda propia. Los radios de la época se construían para una sola banda, y los portátiles multibanda no eran algo que una agencia pudiera comprar como equipo ordinario de flota. El trunking añadía una segunda capa de incompatibilidad: los protocolos de la época eran en gran medida propietarios, de modo que dos sistemas de 800 MHz de fabricantes distintos tampoco funcionaban necesariamente juntos. El esfuerzo de estándares P25, que tiene su propio artículo en esta sección, había comenzado en 1989, pero todavía no había transformado lo que había en las flotas de las agencias. La mayoría de los problemas de radio entre varias agencias en los que he trabajado a lo largo de los años aún se remontan a alguna versión de este mosaico.

Hubo un precedente pertinente. A finales de los años ochenta, la FCC reservó un bloque de espectro de 800 MHz para seguridad pública por recomendación de un organismo anterior, el Comité Asesor Nacional de Planificación de Seguridad Pública (National Public Safety Planning Advisory Committee, NPSPAC). Esa asignación reservó canales para ayuda mutua y exigió planes regionales redactados por Comités Regionales de Planificación (Regional Planning Committees). Los canales de ayuda mutua del NPSPAC mostraron que se podía escribir espectro dedicado a la interoperabilidad dentro de una asignación desde el comienzo, y también mostraron su límite: un canal reservado en 800 MHz no le servía de nada a una agencia cuyos radios estaban todos en VHF. El modelo de planificación regional de esa asignación pasó a las reglas de 700 MHz pocos años después del informe de PSWAC.

25 MHz ahora y más para 2010: cómo dimensionó el comité el déficit

El comité estimó la necesidad futura en tres pasos: miró lo que las agencias de seguridad pública ya hacían en el aire, proyectó cómo crecería la demanda con la población y con el número de funcionarios que llevaban radio, y consideró qué nuevos tipos de tráfico esperaban añadir las agencias. Este último factor impulsó buena parte del resultado. En 1996, casi todo el tráfico de radio de seguridad pública era voz, con algo de datos de baja velocidad hacia terminales móviles, y el comité proyectó un crecimiento sustancial de los datos y de aplicaciones como imágenes y video, que los canales de banda angosta existentes no podían transportar. Luego comparó la necesidad proyectada con el espectro que seguridad pública ya tenía, y la diferencia entre ambos era el déficit.

El informe recomendó cerca de 25 MHz de espectro nuevo a corto plazo, dentro de unos cinco años, y una cantidad mayor en el horizonte que llega hasta 2010. El total que más se cita del informe es 97,5 MHz de espectro adicional para 2010, y es la cifra que aparece en resúmenes gubernamentales y gremiales posteriores sobre PSWAC. Lo presento como el total comúnmente citado. Quien necesite el desglose por período y por tipo de uso debería ir al informe final, porque los resúmenes dividen la cifra de maneras distintas y la he visto presentada de más de una forma.

Hay otros dos puntos del informe que es fácil perder detrás de las cifras principales. El primero es que el informe también discutió cubrir parte de la necesidad con un uso más eficiente del espectro existente, incluidos canales más angostos y trunking, y con servicios comerciales donde pudieran cumplir los requisitos de seguridad pública, de modo que el espectro nuevo era una parte de su respuesta y no toda. El segundo es que la estimación era una proyección a 2010, y que ese total haya resultado del tamaño correcto depende de qué asignaciones posteriores se cuenten y cómo, una pregunta que queda fuera del registro de los años noventa que cubre este artículo. Lo que sí se puede afirmar con claridad es que el Congreso actuó sobre la cifra de corto plazo en menos de un año.

La interoperabilidad en el informe de 1996: lo que el comité acertó

El informe trató la interoperabilidad como una necesidad propia, separada del déficit de capacidad, y esta es la parte de PSWAC que mejor ha resistido el paso del tiempo. Su trabajo de interoperabilidad suele resumirse como la distinción de tres situaciones:

• Cotidiana: contacto de rutina entre agencias vecinas.
• Ayuda mutua: recursos externos que llegan a un incidente.
• Fuerza de tarea: agencias de distintos niveles de gobierno que trabajan juntas durante un período más largo.

La distinción sigue siendo útil porque cada situación pide arreglos distintos: el contacto cotidiano se puede programar de antemano en las flotas, porque se sabe quiénes son los vecinos; la ayuda mutua depende de canales que se sabe que lleva cada radio que llega; y una fuerza de tarea que opera durante semanas necesita arreglos que se sostengan en el tiempo.

Las barreras que identificó el informe son las que las agencias todavía describen:

• Las agencias en bandas distintas tenían radios que físicamente no podían sintonizar los canales de las otras.
• Las agencias en la misma banda con frecuencia estaban separadas por sistemas incompatibles, sobre todo por trunking propietario.
• En ninguna parte había muchos canales reservados específicamente para interoperabilidad, y donde existían, como en la asignación de 800 MHz del NPSPAC, estaban confinados a una sola banda.
• La planificación, la coordinación entre jurisdicciones y el dinero eran obstáculos por derecho propio, y el equipo nuevo no ayudaría a una región en la que nadie había acordado quién usaba cada canal y para qué.

Las recomendaciones se desprendieron de ese diagnóstico. El informe pidió espectro dedicado a la interoperabilidad, con canales dentro de cualquier asignación nueva, pidió estándares técnicos comunes para que radios de distintos fabricantes funcionaran juntos en esos canales, y pidió estructuras de planificación que gobernaran su uso. Lo que más le reconocería, desde donde estoy en 2026, es la insistencia en que la interoperabilidad necesitaba gobernanza además de equipos. La práctica posterior llegó a la misma conclusión, como lo describe el artículo de esta sección sobre acuerdos de interoperabilidad, y PSWAC lo dejó escrito antes de que existiera la mayor parte de esa práctica. Lo único que el informe no podía controlar era cuánto tardaría en llegar el equipo interoperable a cada flota, algo que dependía de los presupuestos locales y de los ciclos de reemplazo y no de la política federal de espectro.

Los canales de televisión 60 a 69: por qué el comité miró la parte alta de la banda de TV

El espectro de corto plazo tenía que salir de algún lugar. A mediados de los años noventa, el candidato evidente era el extremo superior de la banda de televisión UHF, los canales 60 a 69, que ocupan de 746 a 806 MHz. La explicación habitual tiene dos partes. La primera es que ese espectro queda inmediatamente por debajo de la banda de 800 MHz donde ya operaban muchas agencias de seguridad pública, de modo que los ingenieros que diseñaron sistemas de 800 MHz encontrarían familiar su propagación y los diseños de equipos podrían extenderse razonablemente para cubrirlo. La segunda es que la televisión planeaba su transición a la difusión digital, que se esperaba que agrupara las estaciones en menos canales y liberara la parte alta de la banda una vez terminara la difusión analógica.

El problema de los tiempos empezó con ese segundo punto. Según el plan de transición digital, los radiodifusores recibían un segundo canal para servicio digital mientras seguían transmitiendo en analógico, y solo al final de la transición devolverían los canales analógicos. Los canales 60 a 69 iban a despejarse con el tiempo, pero entretanto había estaciones con licencia y al aire en ese rango en muchos mercados, incluidas muchas de las grandes áreas metropolitanas donde la congestión de seguridad pública era peor. El uso de radio móvil terrestre cerca de una estación de televisión en operación, en el mismo canal o en uno adyacente, tenía que restringirse para proteger la transmisión. Por eso, cualquier asignación en esa banda venía con ocupantes que debían salir antes de que seguridad pública pudiera usarla plenamente.

La banda también atraía a intereses comerciales de telecomunicaciones inalámbricas. El Congreso había autorizado a la FCC en 1993 a asignar licencias de espectro mediante subasta competitiva, y las primeras subastas habían mostrado que las licencias podían generar ingresos significativos para el Tesoro. Ese interés competidor condicionó lo que hizo el Congreso a continuación, porque la asignación para seguridad pública llegó dentro de un proyecto de ley presupuestario, empaquetada con una reasignación mayor que también produjo espectro para subasta.

La Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997: 24 MHz, dos plazos y una subasta al lado

La Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997, firmada el 5 de agosto de 1997, incluyó disposiciones sobre espectro que ordenaban a la FCC reasignar la banda de 746 a 806 MHz. De los 60 MHz de la banda, la ley asignó 24 MHz a servicios de seguridad pública y 36 MHz a uso comercial, con las licencias comerciales por asignar mediante subasta competitiva. La porción de seguridad pública quedó en dos bloques de 12 MHz, de 764 a 776 MHz y de 794 a 806 MHz, correspondientes a los canales de televisión 63, 64, 68 y 69, un arreglo que permitía canales pareados con frecuencias de transmisión y recepción separadas por 30 MHz. La ley también fijó dos plazos: la FCC debía completar la asignación antes del 1 de enero de 1998 y comenzar a asignar licencias de seguridad pública antes del 30 de septiembre de 1998.

La ley también definió qué contaba como servicio de seguridad pública para este espectro, con un lenguaje que hoy se encuentra en la Ley de Comunicaciones (Communications Act) en 47 U.S.C. 337. Un servicio que califique debe cumplir tres condiciones, que resumo a continuación:

• Su propósito único o principal es proteger la seguridad de la vida, la salud o los bienes.
• Lo prestan entidades del gobierno estatal o local, o bien organizaciones no gubernamentales autorizadas por una entidad gubernamental cuya misión principal sea prestar esos servicios.
• El prestador no lo pone a disposición comercial del público.

Esa definición explica por qué un operador comercial no podía simplemente pujar por el bloque de seguridad pública. Quien deba resolver hoy una cuestión de elegibilidad debería leer el texto vigente de la ley y las reglas de la FCC en lugar de confiar en este resumen.

Resúmenes gubernamentales posteriores sobre la banda de 700 MHz tratan el informe de PSWAC como la base documentada de la parte de seguridad pública de esta legislación. Las cifras de corto plazo coinciden de cerca: 25 MHz recomendados y 24 MHz asignados, en la banda que el comité había señalado. No voy a describir cómo se pasó de 25 a 24 en el proceso legislativo, porque no lo he rastreado en el registro del Congreso y solo estaría adivinando. Sí vale la pena decir con claridad el contexto presupuestario: la reasignación se redactó junto con ingresos de subasta comerciales que contaban para las metas de déficit del proyecto, de modo que el avance de seguridad pública vino empaquetado con una venta de espectro en las mismas disposiciones.

De la ley a las reglas: planificación regional y las estaciones que seguían al aire

La FCC reasignó la banda a finales de 1997 para cumplir el plazo legal, adoptó reglas de servicio para la porción de seguridad pública en 1998 y emitió órdenes adicionales después. Las reglas contemplaban canales de banda angosta para voz y datos de baja velocidad y canales más anchos pensados para datos, y además dividían el espectro según su propósito:

• Canales de uso general, asignados mediante planes regionales
• Canales nacionales de interoperabilidad, utilizables por cualquier licenciatario de seguridad pública elegible
• Canales con licencia para los estados
• Una reserva

El modelo de Comités Regionales de Planificación de 800 MHz se trasladó, así que un plan redactado en cada región gobierna la asignación de los canales de uso general. La cantidad de canales y los anchos de banda cambiaron en procesos posteriores, por lo que no los cito. Consulte las reglas vigentes de la FCC y su propio plan regional para saber qué aplica hoy.

En 1999, la FCC constituyó otro comité asesor federal, el Comité Nacional de Coordinación (National Coordination Committee), para recomendar estándares técnicos y operativos para los canales de interoperabilidad de 700 MHz. Eso puso en práctica la petición de PSWAC de estándares comunes en el espectro de interoperabilidad. Las recomendaciones del comité llevaron a la FCC a adoptar el estándar Project 25 para la interoperabilidad de voz en banda angosta en esos canales. Como esa adopción llegó después de 1999, los detalles corresponden a las órdenes posteriores de la FCC y es mejor leerlos allí que en mi resumen.

La asignación existía en el papel, pero en muchas áreas metropolitanas fue en gran medida inutilizable durante más de una década. La Ley de Presupuesto Equilibrado fijó el 31 de diciembre de 2006 como el final de la difusión analógica de plena potencia, aunque incluía excepciones, una de las cuales permitía a las estaciones de un mercado seguir transmitiendo en analógico hasta que el 85 por ciento de los hogares con televisión allí pudiera recibir señales digitales, de modo que la fecha podía correrse. Las agencias de seguridad pública podían usar la banda donde ninguna estación de televisión las bloqueara, y algunas lo hicieron, pero en las grandes ciudades cuya congestión había motivado la estimación de PSWAC los canales no estuvieron ampliamente disponibles hasta que la difusión analógica de plena potencia terminó en junio de 2009 bajo legislación posterior. Menciono esa legislación posterior solo porque la distancia entre la asignación y el uso es el hecho práctico más importante de la ley de 1997.

Mantener 1996 aparte: lo que PSWAC no dijo sobre 2001 ni sobre la banda ancha

El informe de 1996 antecede en cinco años a los ataques del 11 de septiembre de 2001 y no fue escrito como respuesta a ningún incidente en particular, pero aun así se mezcla con la historia posterior a 2001. En parte se debe a que la interoperabilidad se volvió un tema nacional después de los ataques, y en parte a que documentos posteriores citan a PSWAC como antecedente. El informe de 2004 de la Comisión del 11 de septiembre (9/11 Commission) hizo su propia recomendación sobre espectro para seguridad pública, pero esa recomendación provino de otro organismo ocho años después y se apoyó en un conjunto distinto de hechos. Citar a PSWAC como si hubiera salido de las investigaciones del 11 de septiembre, o citar a la Comisión como el origen de la asignación de 700 MHz, invierte la secuencia.

La misma cautela aplica a la disputa posterior sobre el Bloque D (D Block) comercial y a la red de banda ancha de seguridad pública que le siguió. Ambos involucran la misma banda en términos generales, lo que facilita confundirlos con PSWAC, pero surgieron de procesos y legislación de las décadas de 2000 y 2010. PSWAC proyectó demanda de datos y video, y las reglas de 1998 incluyeron canales más anchos para datos, pero el informe de 1996 no propuso una red nacional de banda ancha del tipo que más tarde se convirtió en FirstNet, y yo no se la atribuiría. Esos desarrollos se cubren en los artículos de esta sección sobre las directivas posteriores a 2001 y la disputa por el espectro, y sobre FirstNet.

Mantener limpio el registro importa por una razón que va más allá del orden. El valor de PSWAC como evidencia es que un comité asesor federal con profesionales de la operación documentó estos problemas en 1996, antes de cualquiera de los eventos posteriores que la gente recuerda:

• La fragmentación de bandas
• Los sistemas propietarios
• La escasez de canales dedicados a la interoperabilidad
• La ausencia de gobernanza regional

Citado como un documento posterior a 2001, pierde ese valor, porque su importancia está en que los problemas ya estaban por escrito de antemano. El artículo de esta sección sobre el atentado de 1993 al World Trade Center plantea un punto relacionado sobre hallazgos que ya estaban escritos a nivel local, y PSWAC es el registro a nivel nacional del mismo patrón.

Qué hacer en su agencia

• Administrador de radio: este mes, obtenga las licencias vigentes de la agencia en el Universal Licensing System de la FCC y escriba una lista de una página con cada banda y frecuencia que posee la agencia, para que la posición propia dentro del mosaico de bandas quede en papel.
• Director de comunicaciones: solicite el plan regional vigente de 700 MHz al presidente del Comité Regional de Planificación de su región, y anote cuáles de las agencias vecinas con las que usted trabaja de forma rutinaria tienen canales de 700 MHz bajo ese plan.
• Taller de radio: verifique un radio de cada modelo de la flota contra los canales nacionales de interoperabilidad que lista el NIFOG para cada banda que ese modelo soporta. Entregue al administrador de radio una lista escrita de los canales que falten en cada programación (codeplug).
• Director de comunicaciones: añada un punto a la próxima reunión del comité regional de radio o de interoperabilidad que ya exista: un cuadro que muestre qué banda usa el sistema principal de cada agencia vecina y qué canales de interoperabilidad podrían compartir realmente las agencias en una llamada de ayuda mutua.
• Coordinador de subvenciones: revise la sección de historia o antecedentes de la solicitud de subvención de radio o del plan de capital más reciente de la agencia. Corrija cualquier afirmación que date a PSWAC después de 2001, que fusione la recomendación de 25 MHz con la asignación de 24 MHz o que le atribuya a la Comisión del 11 de septiembre la asignación de 700 MHz.

Puntos clave

• La FCC y la NTIA constituyeron conjuntamente PSWAC en 1995 para evaluar las necesidades inalámbricas de seguridad pública federales, estatales y locales hasta 2010, y el comité entregó su informe final en septiembre de 1996.
• El comité recomendó cerca de 25 MHz de espectro nuevo de seguridad pública a corto plazo, y el total mayor que más se cita del informe es 97,5 MHz para 2010, una cifra que conviene verificar contra el desglose del propio informe.
• El informe nombró la fragmentación de bandas, los sistemas propietarios, la escasez de canales dedicados a la interoperabilidad y la débil planificación y financiación como las barreras de la interoperabilidad.
• El punto más duradero de PSWAC fue que la interoperabilidad requería canales dedicados, estándares comunes y gobernanza regional trabajando juntos, algo que la práctica posterior ha confirmado.
• La Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 ordenó a la FCC asignar 24 MHz entre 746 y 806 MHz a seguridad pública y 36 MHz a subasta comercial, con un plazo de asignación al 1 de enero de 1998.
• Las estaciones de televisión que seguían en los canales 60 a 69 dejaron inutilizable buena parte del espectro de 700 MHz de seguridad pública en los mercados grandes hasta que la difusión analógica de plena potencia terminó en 2009.
• PSWAC antecede por años a la recomendación de espectro de la Comisión del 11 de septiembre y a la disputa del Bloque D, y citarlo como parte de la historia posterior a 2001 borra su valor como advertencia anticipada.