Todo desastre que no ocurre es invisible. La casa que no se inundó porque estaba elevada, la familia que salió caminando de un cuarto seguro después de un tornado, el vecindario que no se quemó porque alguien despejó el espacio defendible años antes: nada de esto sale en las noticias. Eso es la mitigación de amenazas, y después de veinticinco años en el manejo de emergencias estoy convencido de que es el trabajo más valioso y menos apreciado que hace nuestro campo. Este artículo explica qué es la mitigación, por qué es rentable, por qué es políticamente difícil y cómo cualquier comunidad, por pequeña que sea, puede empezar.

Qué significa realmente la mitigación de amenazas

La mitigación es la acción sostenida que se toma para reducir o eliminar el riesgo de largo plazo para las personas y los bienes frente a las amenazas. Esa definición, que coincide de cerca con la forma en que FEMA y la profesión del manejo de emergencias han usado el término durante décadas, contiene dos palabras que importan más que el resto: sostenida y largo plazo. La mitigación no es lo que usted hace cuando la tormenta se está formando, y no es lo que hace cuando suenan las sirenas. Es lo que hace en los años tranquilos para que la tormenta, cuando llegue, encuentre menos que destruir.

Ayuda distinguir la mitigación de sus vecinas en el ciclo del manejo de emergencias. La preparación se trata de estar listos para responder: planes, capacitación, ejercicios, reservas, sistemas de alerta. La respuesta es el trabajo inmediato de salvar vidas durante y después de un evento. La recuperación es el largo proceso de volver a armar una comunidad. La mitigación es de una naturaleza distinta a las tres. La preparación asume que el desastre golpeará y se asegura de que usted pueda reaccionar bien. La mitigación intenta cambiar el resultado del desastre mismo, para que haya menos a lo cual responder y menos de lo cual recuperarse.

Un generador en el albergue es preparación. Elevar el albergue fuera de la llanura de inundación es mitigación. Un equipo de rescate en aguas rápidas es capacidad de respuesta. Comprar las casas que se inundan cada pocos años, para que nadie viva allí cuando el río crezca, es mitigación. La distinción no es académica. Determina qué dinero puede usar, qué planes necesita y, lo más importante, si su comunidad sigue repitiendo el mismo desastre o finalmente rompe el ciclo.

Cómo se ve la mitigación en el terreno

La mitigación puede sonar abstracta hasta que se ve la lista de proyectos. En la práctica es concreta, literal y figuradamente. Las categorías clásicas incluyen:

• Elevación y adquisición de viviendas propensas a inundaciones. Elevar una estructura por encima de los niveles de inundación esperados, o comprarla a un vendedor dispuesto, demolerla y restringir el uso del terreno mediante escritura como espacio abierto permanente. La adquisición es la forma más definitiva de mitigación de inundaciones que existe: un lote vacío no puede inundar a nadie fuera de su hogar.
• Cuartos seguros y refugios contra tornados. Habitaciones reforzadas construidas según criterios de ingeniería establecidos, en viviendas, escuelas y sitios comunitarios, que dan a las personas un espacio donde sobrevivir cuando los vientos fuertes destrozan todo a su alrededor. En las zonas de tornados, estos cuartos tienen un historial bien documentado de salvar vidas.
• Espacio defendible y reducción de combustible para incendios forestales. Despejar la vegetación alrededor de las estructuras, usar materiales de construcción resistentes a la ignición y ralear los combustibles en el borde de la comunidad para que un incendio forestal llegue con menos energía y menos caminos hacia las viviendas.
• Códigos y estándares de construcción. La herramienta de mitigación menos glamorosa y posiblemente la más poderosa que existe. Los códigos modernos que abordan el riesgo de viento, sísmico, de inundación y de incendio mitigan silenciosamente cada estructura construida bajo ellos, en el momento de la construcción, cuando resulta más barato hacerlo.
• Proyectos de drenaje y aguas pluviales. Alcantarillas ampliadas, cuencas de retención, mejoras de canales y sistemas de aguas pluviales diseñados para la lluvia que una comunidad realmente recibe y no para la que recibía hace cincuenta años.
• Reforzamiento de servicios públicos. Enterrar las líneas eléctricas donde sea práctico, fortalecer postes y subestaciones, elevar los equipos críticos por encima de los niveles de inundación y proteger las plantas de agua potable y aguas residuales para que los servicios vitales sobrevivan al evento.

Note lo que tienen en común. Ninguno requiere heroísmos. Todos requieren dinero, planificación y paciencia política. Y cada uno de ellos funciona mientras todos duermen.

El plan local de mitigación de amenazas

El plan local de mitigación de amenazas es el documento que convierte las buenas intenciones en un programa de trabajo elegible y priorizado. La mayoría de los condados y muchos municipios de Estados Unidos mantienen uno, a menudo como parte de un plan multijurisdiccional, y la estructura general es consistente en todas partes.

Primero, el plan identifica las amenazas que plausiblemente pueden afectar la jurisdicción: inundaciones, tornados, tormentas severas, incendios forestales, sequía, clima invernal, terremotos y cualquier otra que la historia y la geografía locales respalden. Segundo, evalúa la vulnerabilidad: qué personas, estructuras, infraestructura e instalaciones críticas están expuestas a cada amenaza, y qué tan graves podrían ser los daños. Tercero, establece metas e identifica acciones de mitigación específicas, desde proyectos de drenaje hasta la adopción de códigos y la educación pública. Cuarto, prioriza esas acciones, porque ninguna jurisdicción puede financiar todo a la vez, y asigna responsabilidades para que las acciones no queden huérfanas después de la adopción.

Esta es la parte que todo funcionario local debería entender: tener un plan de mitigación de amenazas vigente y aprobado es, en general, una condición de elegibilidad para ciertos fondos federales de subvenciones de mitigación. En términos simples, si el dinero se hace disponible después de un desastre o mediante una competencia nacional y su plan ha caducado, su comunidad normalmente mira desde la banca mientras otras presentan solicitudes. Los planes además expiran y deben actualizarse en un ciclo recurrente, así que este no es un ejercicio de una sola vez. Los programas, requisitos y ciclos específicos cambian con el tiempo, así que verifique las reglas vigentes con el oficial estatal de mitigación de amenazas y la orientación actual de FEMA antes de construir una estrategia en torno a ellos. Pero el principio de fondo ha sido estable durante mucho tiempo: sin plan, no hay acceso a una parte significativa de los dólares de mitigación.

La economía honesta de la mitigación

La mitigación es una de las pocas áreas del gasto público donde el retorno de la inversión es a la vez grande y verificado repetidamente. Estudios nacionales respetados, incluido trabajo bien conocido patrocinado por el gobierno federal y por la comunidad de las ciencias de la construcción, han encontrado de manera consistente que el dinero gastado en mitigación de amenazas ahorra un múltiplo de esa cantidad en pérdidas futuras evitadas. La proporción exacta varía según la amenaza, la medida y la metodología del estudio, y no voy a inventar un número aquí, pero la dirección y la magnitud aproximada del hallazgo han sido notablemente consistentes a lo largo de décadas de análisis: la mitigación devuelve varias veces lo que cuesta.

La lógica no es difícil de ver una vez que se enumera lo que realmente cuesta un desastre. Está el daño visible: estructuras destruidas, contenidos arruinados, infraestructura destrozada. Luego está todo lo demás: la interrupción de los negocios, la pérdida de ingresos fiscales, las familias desplazadas pagando vivienda temporal, las víctimas y los heridos, las horas extra de los respondedores, la remoción de escombros y el lento desangre de población e inversión de una comunidad que se gana la reputación de inundarse o quemarse. Un proyecto de mitigación que previene o reduce el impacto del evento evita todas esas categorías a la vez. Por eso los múltiplos son grandes.

Hay una segunda verdad económica que vale la pena decir con claridad: el momento más barato para mitigar es antes de la construcción, y el más caro es después de la destrucción. Una disposición de código que agrega un porcentaje modesto al costo de construcción puede brindar una protección que costaría muchas veces más como reacondicionamiento. Por eso la adopción y la aplicación de códigos, por aburridas que suenen, pertenecen al centro de cualquier conversación seria sobre mitigación.

Por qué la mitigación es políticamente difícil

Si la mitigación rinde tanto, ¿por qué las comunidades invierten crónicamente poco en ella? Porque la política juega en su contra, y vale la pena ser honestos sobre cómo.

Los beneficios son invisibles y los costos son visibles. Un alcalde que financia un proyecto de drenaje obtiene una calle levantada, conductores molestos y una partida presupuestaria que los críticos pueden señalar. El beneficio llega años después como una ausencia: una inundación que no ocurre, un daño que nunca aparece en la entrada de nadie. Nadie corta la cinta de un desastre que se evitó, y ningún reportero escribe la historia del agua que se quedó en el canal.

Los horizontes de tiempo no coinciden. Los ciclos electorales duran de dos a cuatro años. Los beneficios de la mitigación se acumulan a lo largo de décadas. Un funcionario que gasta capital político en mitigación a menudo está comprando una protección que rendirá frutos durante el mandato de otra persona.

La mitigación puede chocar con los intereses de propiedad. Los códigos más estrictos, las restricciones en las llanuras de inundación y los límites al uso del suelo restringen qué puede construir la gente y dónde. Esas restricciones tienen opositores concentrados y ruidosos, mientras que los beneficiarios, los residentes futuros que no se inundarán, están dispersos y en su mayoría no saben quiénes son.

La memoria se desvanece rápido. Hay una ventana después de un desastre en la que la comunidad quiere acción. Es real, y es corta. Una vez que los escombros desaparecen y el ciclo de noticias sigue adelante, el apetito por gastar en el último desastre se evapora, normalmente mucho antes de que se financien los proyectos que prevendrían el siguiente.

El gerente de emergencias como impulsor de la mitigación

En la mayoría de los gobiernos locales, si el gerente de emergencias no impulsa la mitigación, nadie lo hace. Obras públicas es dueña de las tuberías, planificación es dueña de la zonificación, el oficial de construcción es dueño de los códigos, el administrador de la llanura de inundación es dueño de la ordenanza y la oficina de finanzas es dueña del presupuesto. La mitigación vive en las costuras entre todos ellos, lo que significa que pertenece a todos y por lo tanto a nadie. El gerente de emergencias es la persona cuya descripción de trabajo realmente abarca esas costuras.

¿Cómo se ve impulsar la mitigación en la práctica? Algunas cosas que he aprendido que importan más:

• Mantenga el plan vivo. Haga seguimiento del ciclo de actualización, mantenga al equipo de planificación reunido al menos ocasionalmente entre actualizaciones, y mantenga la lista de proyectos al día para que refleje lo que la comunidad realmente necesita ahora.
• Traduzca el riesgo en historias que los tomadores de decisiones puedan usar. Los funcionarios electos no actúan a partir de datos de amenazas. Actúan a partir de una calle específica, una escuela específica, un evento pasado específico y una imagen creíble de lo que un proyecto habría cambiado. Deles esa imagen.
• Conozca a su oficial estatal de mitigación de amenazas. Todos los estados tienen uno, y esa oficina es la puerta de entrada a la mayoría del financiamiento federal de mitigación y la mejor fuente de información actualizada sobre los programas. Construya la relación antes de necesitarla.
• Capture las lecciones de cada evento, incluso los pequeños. Cada inundación localizada y cada incidente que estuvo a punto de ocurrir es información gratuita sobre dónde están sus vulnerabilidades. Escríbalo mientras está fresco y aliméntelo a la lista de proyectos.
• Celebre los logros en voz alta. Cuando una estructura mitigada sale intacta de un evento, documéntelo, fotografíelo y cuente la historia a su órgano de gobierno. Las pérdidas evitadas solo generan apoyo político si alguien las hace visibles.

Cómo pueden empezar los ciudadanos y las jurisdicciones pequeñas

La mitigación no está reservada para las grandes ciudades con redactores de subvenciones en la nómina. Parte del mejor trabajo de mitigación que he visto vino de pueblos pequeños y de propietarios individuales que simplemente empezaron.

Para los ciudadanos:

• Conozca su propio riesgo. Averigüe si su vivienda está en o cerca de una llanura de inundación cartografiada, cómo es su exposición a incendios forestales y qué amenazas de viento enfrenta su región. Su administrador local de llanura de inundación o su oficina de manejo de emergencias pueden indicarle dónde están los mapas.
• Tome primero los pasos de bajo costo: asegure la cubierta y las conexiones del techo donde sea práctico, eleve los servicios y electrodomésticos por encima de los niveles probables de inundación, mantenga el espacio defendible, ancle los tanques de propano y mantenga limpias las canaletas y el drenaje cercano.
• Si vive en zona de tornados, considere seriamente un cuarto seguro construido según criterios establecidos, y pregunte a su agencia estatal de manejo de emergencias si actualmente existen programas de reembolso o asistencia. Estos programas van y vienen, así que verifique qué está disponible ahora.
• Hágase presente. Los planes de mitigación se actualizan con participación pública, y casi nadie asiste. Un puñado de residentes comprometidos puede moldear genuinamente la lista de proyectos.

Para las jurisdicciones pequeñas:

• Confirme hoy el estado de su plan de mitigación. Si está cubierto por un plan de condado o regional, averigüe cuándo expira y quién coordina la actualización. Si no está cubierto, contacte a su oficial estatal de mitigación de amenazas para unirse a la próxima actualización multijurisdiccional, que es mucho más barata que planificar en solitario.
• Adopte y aplique un código de construcción vigente, y respalde a su oficial de construcción. Esta es la acción de mitigación de mayor apalancamiento disponible para un gobierno pequeño, y cuesta mucho menos que cualquier proyecto de construcción.
• Mantenga una lista de proyectos corta y honesta con costos aproximados, aunque no tenga financiamiento a la vista. Las ventanas de financiamiento se abren de repente, y favorecen a los preparados.
• Empiece por el drenaje. En la mayoría de las comunidades pequeñas, la inundación localizada crónica es el problema de amenazas más visible, y arreglar un punto problemático conocido construye la credibilidad pública que los esfuerzos de mitigación más grandes van a necesitar.

Mitigación, seguros y uso del suelo

La mitigación no funciona sola. Es una pata de un banco de tres patas, junto con los seguros y el uso del suelo. Las comunidades que tratan las tres como conversaciones separadas terminan con políticas que pelean entre sí.

Los seguros son la forma en que una comunidad financia el riesgo que ha decidido no eliminar. El seguro contra inundaciones importa en particular porque las pólizas estándar de propietarios de vivienda por lo general no cubren los daños por inundación, un hecho que todavía sorprende a demasiadas familias después de que el agua baja. El Programa Nacional de Seguro contra Inundaciones, el programa federal de larga trayectoria en este ámbito, vincula la participación de las comunidades a la adopción de estándares de gestión de llanuras de inundación, lo que significa que el mero acto de unirse conlleva un requisito de mitigación. Las comunidades que van más lejos con su gestión de llanuras de inundación pueden ganar un reconocimiento que puede afectar lo que pagan sus residentes, aunque los detalles de esas disposiciones cambian con el tiempo y deben verificarse con la orientación vigente del programa. El punto más amplio es duradero: la mitigación y los seguros están conectados por diseño, y una mejor mitigación generalmente significa una comunidad más asegurable y más asequible.

El uso del suelo es la mitigación jugada a la mayor escala. Cada decisión de zonificación, cada aprobación de subdivisión y cada actualización del plan integral está decidiendo silenciosamente cuánto desastre futuro está aceptando la comunidad. Dirigir el crecimiento lejos de las llanuras de inundación, de los terrenos de alto riesgo de incendio forestal y de otras zonas de peligro conocidas previene las pérdidas de manera más completa que cualquier reacondicionamiento, porque la exposición nunca llega a crearse. A la inversa, una comunidad puede financiar todas las subvenciones de mitigación que encuentre y aun así perder terreno si sigue aprobando nuevos desarrollos en zonas de peligro. Los gerentes de emergencias rara vez controlan las decisiones de uso del suelo, pero deberían estar en la sala, y la evaluación de riesgos del plan de mitigación debería estar sobre la mesa cada vez que se toman esas decisiones.

Junte las tres patas y obtiene la estrategia completa: use el uso del suelo para evitar crear riesgo nuevo, use la mitigación para reducir el riesgo ya construido, y use los seguros para financiar lo que queda. Cualquiera de ellas por sí sola es incompleta. Juntas son la manera en que una comunidad realmente se vuelve más segura década tras década.

Conclusiones

• La mitigación es acción sostenida para reducir el riesgo de largo plazo. Es distinta de la preparación y la respuesta porque cambia el resultado del desastre y no solo la reacción a él.
• Las herramientas clásicas funcionan: elevación y adquisición, cuartos seguros, espacio defendible, códigos de construcción modernos, proyectos de drenaje y reforzamiento de servicios públicos.
• Un plan de mitigación de amenazas vigente y aprobado es, en general, el boleto de entrada a ciertos fondos federales de mitigación. Verifique los requisitos vigentes con su oficial estatal de mitigación de amenazas y la orientación actual de FEMA.
• Estudios respetados han encontrado repetidamente que el gasto en mitigación ahorra un múltiplo de su costo en pérdidas evitadas. La mitigación más barata de todas ocurre en el momento de la construcción, a través de los códigos.
• La mitigación es políticamente difícil porque sus beneficios son invisibles y sus costos son visibles. Hacer visibles las pérdidas evitadas es parte del trabajo del gerente de emergencias.
• Las jurisdicciones pequeñas y los ciudadanos individuales pueden empezar ahora: conozca su riesgo, tome los pasos de bajo costo, mantenga una lista de proyectos y hágase presente en la actualización del plan.
• La mitigación, los seguros y el uso del suelo son una sola estrategia, no tres. Evite el riesgo nuevo, reduzca el riesgo existente y asegure lo que queda.